中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，對(duì)完善審計(jì)制度做出全面規(guī)劃和部署——
審計(jì)全覆蓋：堵住貪腐尋租路

張浩/漫畫

鐵道部劉志軍案、民航系統(tǒng)李培英案、國家開發(fā)銀行王益案、郵政儲(chǔ)蓄銀行陶禮明案等重大案件的查處，都發(fā)端于審計(jì)。

戰(zhàn)斗在反腐敗一線的，不僅有檢察官、紀(jì)檢監(jiān)察干部，還有廣大的審計(jì)工作者。

長期以來，審計(jì)憑借其獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和能力，為維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)安全和推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)作出了重要貢獻(xiàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，對(duì)完善審計(jì)制度做出全面規(guī)劃和部署，旨在通過健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，解決屢審屢犯等問題，讓腐敗無門、尋租無路。

審計(jì)揭開黑幕

葛蘭素史克行賄案的曝光，讓人們看清了中國醫(yī)療行業(yè)滋生行業(yè)腐敗的土壤以及醫(yī)、藥行業(yè)之間的潛規(guī)則:虛高的藥價(jià)中包含了諸多的行賄成本。這一轟動(dòng)全球的行業(yè)行賄違法違規(guī)問題的線索，發(fā)端于審計(jì)———審計(jì)署駐上海特派辦在一次常規(guī)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)和查實(shí)，并依法移送公安部門進(jìn)一步查處。

審計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)在于，不能放過哪怕是一個(gè)極小的疑問，因?yàn)橛行┎黄鹧鄣膯栴}背后也許就藏著一個(gè)巨大無比的“黑洞”。

當(dāng)時(shí)，審計(jì)署駐上海特派辦處長王海(化名)正在帶隊(duì)對(duì)某國稅局開展審計(jì)。分析藥企財(cái)務(wù)資料時(shí)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)，藥企的營銷費(fèi)很大一部分付給了旅行社。一家名叫“臨江國際旅行社”(以下簡(jiǎn)稱“臨江國旅”)的民營公司作為供應(yīng)商在藥企中相當(dāng)活躍，與許多藥企都有業(yè)務(wù)往來。他們繼而又發(fā)現(xiàn)，有些藥企第一年和某家國有企業(yè)合作，第二年就轉(zhuǎn)到了臨江國旅。這些“細(xì)節(jié)”在審計(jì)中不斷暴露，引起了審計(jì)人員的“疑問”。以這個(gè)名不見經(jīng)傳的“臨江國旅”為起點(diǎn)，審計(jì)人員揭開了一個(gè)跨國藥企的驚天賄賂門。

審計(jì)署抽調(diào)審計(jì)人員對(duì)全國社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)時(shí)，已經(jīng)辭職的招商基金前副總經(jīng)理、專戶資產(chǎn)投資部總監(jiān)兼投資經(jīng)理?xiàng)钷龋驮谶@時(shí)進(jìn)入了審計(jì)人員的視野。在基金經(jīng)理中，楊奕管理的兩只社保基金業(yè)績相當(dāng)好，他本人在業(yè)界的口碑也不錯(cuò)。2011年8月，他被提拔為公司副總經(jīng)理，但不到一年他就辭職離開了招商基金。背后會(huì)不會(huì)另有隱情?審計(jì)人員從這樣的“懷疑”入手，查出了楊奕具有建“老鼠倉”的重大嫌疑，并向公安部門進(jìn)行了移交。經(jīng)公安部證券犯罪偵查局立案?jìng)刹?，楊?ldquo;老鼠倉”案最終得以告破。

在例行檢查中發(fā)現(xiàn)異常，順藤摸瓜一追到底，考驗(yàn)的是審計(jì)人員的業(yè)務(wù)功底和專業(yè)素養(yǎng)。

廣西移動(dòng)原董事長吳唯寧落馬，就是一個(gè)典型的“順藤摸瓜”的故事。據(jù)審計(jì)組負(fù)責(zé)人透露，廣西移動(dòng)的工程量較大，一年的合同超過6萬份。在檢查歷年合同時(shí)他們注意到，設(shè)在福建的一家軟件公司(以下簡(jiǎn)稱“A公司”)自2007年起與廣西移動(dòng)開始發(fā)生業(yè)務(wù)往來。而雙方簽署的第一份采購合同，就是吳唯寧本人促成的。引起審計(jì)人員警覺的是，吳唯寧調(diào)任廣西移動(dòng)擔(dān)任黨組書記半年多后，A公司的業(yè)務(wù)延伸到了廣西。審計(jì)組發(fā)現(xiàn)，2007年2月廣西移動(dòng)招標(biāo)采購一套數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，4家投標(biāo)的企業(yè)中，A公司在技術(shù)標(biāo)評(píng)分中排名第3位，報(bào)價(jià)在4家企業(yè)中最高，是總評(píng)分第一的投標(biāo)企業(yè)報(bào)價(jià)的3倍。然而，中標(biāo)的卻是A公司。上述異?，F(xiàn)象引起了審計(jì)人員的懷疑。就這樣，吳唯寧成了審計(jì)組重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。

審計(jì)人員追蹤廣西移動(dòng)支付A公司的資金時(shí)發(fā)現(xiàn)，A公司以發(fā)工資的名義定期向一張銀行卡轉(zhuǎn)入資金，這張銀行卡的“工資”很高，其中某一個(gè)月就發(fā)了9.8萬元，且2007年至2009年間這張銀行卡共領(lǐng)到840余萬元的“工資”。其中，該卡于2009年9月曾用于支付北京市某縣一套別墅(戶主為吳唯寧妻子)款490余萬元。

通過一張小小的銀行卡，審計(jì)署京津冀特派辦發(fā)現(xiàn)了吳唯寧接受相關(guān)企業(yè)利益輸送的關(guān)鍵證據(jù)。而通過吳唯寧的這個(gè)案件線索，其原上司魯向東(捕前系中國移動(dòng)副總經(jīng)理)及特定關(guān)系人接受多家企業(yè)巨額賄賂的違法犯罪案件也浮出了水面。

從財(cái)務(wù)資料入手細(xì)查，是審計(jì)人員工作的最主要方法。據(jù)審計(jì)署披露，曾經(jīng)備受關(guān)注的吉林省舒蘭市“最美最狠強(qiáng)拆女市長”韓迎新一案事發(fā)，最先是由審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)保障性安居工程項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)線索并鎖定證據(jù)的。

審計(jì)人員在對(duì)單位工程造價(jià)進(jìn)行橫向和縱向?qū)Ρ确治鰰r(shí)發(fā)現(xiàn)，舒蘭市2012年保障性安居工程項(xiàng)目單位造價(jià)明顯異常，遠(yuǎn)高于歷年和同期參考單價(jià)。審計(jì)人員在核實(shí)招投標(biāo)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，某公司與另外兩家參與投標(biāo)企業(yè)涉嫌圍標(biāo)串標(biāo)。細(xì)心的審計(jì)人員再從財(cái)務(wù)資料入手細(xì)查，最終取得突破:該公司于項(xiàng)目運(yùn)作當(dāng)年成立，沒有任何自有資金投入，只是經(jīng)時(shí)任舒蘭市副市長韓迎新親自審核和批示，舒蘭市相關(guān)部門撥款近2億元才使該項(xiàng)目得以運(yùn)作;該公司個(gè)別款項(xiàng)輾轉(zhuǎn)打入了韓迎新親屬的相關(guān)賬戶。韓迎新被開除黨籍、公職，其涉嫌犯罪問題已移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

據(jù)媒體報(bào)道，2014年1月至11月，全國審計(jì)近10萬個(gè)單位，提交審計(jì)報(bào)告和信息18萬余篇，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失2400余億元，移送違法違紀(jì)案件線索2300余件，還協(xié)助有關(guān)部門查處了一批重特大腐敗案件。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)審計(jì)的籠子里

正是基于審計(jì)的這些成果和優(yōu)勢(shì)，國務(wù)院總理李克強(qiáng)明確要求審計(jì)要發(fā)揮反腐“尖兵”的作用。他希望審計(jì)工作者牢牢盯住公共資金使用，當(dāng)好人民利益的“守護(hù)神”，念好權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”，既不能讓資金“趴在賬上睡覺”，更不允許資金跑冒滴漏和被擠占挪用。特別是各項(xiàng)民生資金，都是事關(guān)群眾饑寒冷暖的保命錢、救濟(jì)款，決不能被“鯨吞蠶食”。要瞪大“火眼金睛”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露違法違紀(jì)問題和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

但是，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)責(zé)任不清、相互推諉的現(xiàn)象在一定程度上存在;基層審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)、隊(duì)伍素質(zhì)不高、經(jīng)費(fèi)保障不足長期存在;一些地方和部門有的問題年年審年年犯，“審計(jì)風(fēng)暴”一過，問題“濤聲依舊”。

這樣的現(xiàn)實(shí)之下，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)完善審計(jì)制度作出重大部署。針對(duì)當(dāng)前審計(jì)工作存在的問題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的框架意見以及配套制度一一開出方子。一是實(shí)行審計(jì)全覆蓋。通過加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。二是探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革。圍繞增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的整體合力和獨(dú)立性，從領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機(jī)構(gòu)編制和人員管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)管理、審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌管理、審計(jì)結(jié)果報(bào)告和公告、審計(jì)執(zhí)法責(zé)任、審計(jì)信息化等方面強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化全國審計(jì)工作的統(tǒng)籌。三是推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。根據(jù)審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計(jì)人員管理制度和職業(yè)保障機(jī)制，提升審計(jì)隊(duì)伍的政治素質(zhì)和專業(yè)能力。

“框架意見以及配套制度不是就審計(jì)談審計(jì)，而是從依法治國和國家治理高度來審視審計(jì)，在任務(wù)上明確了審計(jì)的全覆蓋要求，在體制上明確了審計(jì)的獨(dú)立化運(yùn)用，在隊(duì)伍上強(qiáng)調(diào)審計(jì)人員的職業(yè)化建設(shè)。這不僅提升了審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，而且強(qiáng)化了審計(jì)對(duì)于國家治理現(xiàn)代化的保障作用。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為，《意見》及配套制度的核心在于強(qiáng)化監(jiān)督。

莊德水認(rèn)為，《意見》及配套制度突破了不同監(jiān)督部門之間的工作壁壘，跨越了專業(yè)知識(shí)藩籬，從預(yù)算決算、負(fù)債損益、財(cái)政收支等信息中排查違紀(jì)違法線索問題，從而體現(xiàn)過程跟蹤、流程監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督特點(diǎn)。特別是《意見》及配套制度明確了審計(jì)監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，明確了制度加科技的重構(gòu)思路，包括監(jiān)督前的對(duì)象數(shù)據(jù)庫建設(shè)、監(jiān)督中的明確工作重點(diǎn)和頻次，監(jiān)督后的成果運(yùn)用和信息共享。

“長期以來，受制于具體機(jī)制和人力瓶頸，有些預(yù)算單位游離于審計(jì)監(jiān)督之外，存在一定廉政風(fēng)險(xiǎn)。全覆蓋是審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)在要求，可以整合不同層級(jí)和不同領(lǐng)域的審計(jì)資源，把審計(jì)監(jiān)督延伸進(jìn)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部等領(lǐng)域和群體，把權(quán)力關(guān)進(jìn)審計(jì)的籠子里，形成全方位多層次的審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。”莊德水表示，這些具體思路有利于推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與深化改革、依法治國和廉政建設(shè)實(shí)現(xiàn)深度融合，與紀(jì)律審查、責(zé)任追究等手段實(shí)現(xiàn)無縫銜接。

在具體工作中，審計(jì)部門雖然多次刮起“審計(jì)風(fēng)暴”，但“審計(jì)風(fēng)暴”并沒有完全轉(zhuǎn)化成“問責(zé)風(fēng)暴”。受訪專家認(rèn)為，這與審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性是直接相關(guān)的。《意見》及配套制度從審計(jì)機(jī)制的癥結(jié)入手，圍繞增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的整體合力，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，形成全國審計(jì)“一盤棋”。莊德水表示，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性探索將改變我國的權(quán)力監(jiān)督格局，讓監(jiān)督者有“位”，也更加有“為”，進(jìn)而為整個(gè)監(jiān)督體系的獨(dú)立運(yùn)作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

審計(jì)與檢察的合作之道

審計(jì)工作，是反腐敗的“尖兵”，很多大案發(fā)端于審計(jì)，而后將案件交由紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)查辦。近年來，多地檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)就移送職務(wù)犯罪案件線索凝聚共識(shí)，出臺(tái)工作意見，力促審計(jì)風(fēng)暴轉(zhuǎn)化為問責(zé)風(fēng)暴。

2015年，云南省檢察院反瀆局主動(dòng)與省審計(jì)廳聯(lián)系，多次協(xié)商后，起草了《關(guān)于健全案件移送和協(xié)作配合制度的實(shí)施細(xì)則》，經(jīng)省院檢委會(huì)通過后印發(fā)全省檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行。實(shí)施細(xì)則會(huì)簽后，省審計(jì)廳及審計(jì)署駐昆明辦向省檢察院移送職務(wù)犯罪案件線索13件，實(shí)施細(xì)則為推進(jìn)案件查辦工作搭建了有效平臺(tái)。

《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件也關(guān)照到了“完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制”這一關(guān)鍵問題。明確建立健全審計(jì)與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制;對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題線索或其他事項(xiàng)，審計(jì)機(jī)關(guān)要依法及時(shí)移送有關(guān)部門和單位，有關(guān)部門和單位要認(rèn)真核實(shí)查處，并及時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋查處結(jié)果，不得推諉、塞責(zé)。

北京市海淀區(qū)檢察院反貪污賄賂局副局長羅猛認(rèn)為，此《意見》是原則性規(guī)定，沒有對(duì)審計(jì)與檢察機(jī)關(guān)如何銜接作出具體規(guī)定。從以往審計(jì)與檢察銜接的情況看，有幾個(gè)方面需要注意與完善。

第一，應(yīng)該形成審計(jì)與檢察、紀(jì)檢等機(jī)關(guān)的雙向移送機(jī)制。不僅是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題移送檢察、紀(jì)檢機(jī)關(guān)，而且檢察、紀(jì)檢機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題也可以移送審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行全面或者專項(xiàng)審計(jì)，以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)案件線索以及查證犯罪事實(shí)。第二，從以往合作情況來看，審計(jì)機(jī)關(guān)人員審計(jì)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精，但是不少人員沒有專業(yè)的法學(xué)背景與專業(yè)知識(shí)，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題以后，對(duì)一些行為的定性、取證固證存在著這樣那樣的缺陷，應(yīng)該引入法律人員參與審計(jì)。第三，從審計(jì)法與刑事法律的銜接來看，目前還沒有相應(yīng)的配套機(jī)制，如移送、提前介入、結(jié)案答復(fù)等相關(guān)問題，需要兩法銜接予以明確，更重要的是需要相關(guān)機(jī)關(guān)在合作配合中不斷發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)修改完善機(jī)制。第四，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索移送司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪事實(shí)立案?jìng)刹橐院螅绻枰獙徲?jì)，一般是由司法審計(jì)機(jī)關(guān)或者社會(huì)上具有審計(jì)資質(zhì)的會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所來進(jìn)行，這就是一種重復(fù)勞動(dòng)，有必要賦予我國審計(jì)部門出具審計(jì)報(bào)告的司法證明效力。【作者：王麗麗】