《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》（以下稱《試點(diǎn)方案》），已由中辦國辦正式印發(fā)。這是進(jìn)一步貫徹落實(shí)十八大《報(bào)告》、十八屆三中全會(huì)《決定》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的重要部署，必將對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生十分重要的推動(dòng)和保障作用。我作為國務(wù)院發(fā)展研究中心從事生態(tài)文明制度研究咨詢工作的一名學(xué)者，同時(shí)也作為審計(jì)署的一名特約審計(jì)員，談?wù)剬?duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是十分必要而迫切的

第一，我國自然資源國情并不樂觀。盡管自然資源種類齊全、總量較大，但自然資源的人均量低、品位較差，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，人均耕地也僅為世界平均水平的1/3。從總體上看，支撐我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)并不雄厚。

第二，我國持續(xù)30多年的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)嚴(yán)重削弱了我國并不雄厚的自然資源基礎(chǔ)。工業(yè)、農(nóng)業(yè)的水耗、能耗、“地耗”等資源消耗水平均遠(yuǎn)高于世界平均水平，更與歐美日等發(fā)達(dá)國家有著較大差距。水污染、大氣污染、土壤污染十分嚴(yán)重，極大地削弱了我們生存和發(fā)展的水土資源基礎(chǔ)、環(huán)境容量。

第三，保護(hù)和管護(hù)好自然資源基礎(chǔ)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)至少包括資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育和空間優(yōu)化等核心內(nèi)容。保護(hù)和管護(hù)好自然資源基礎(chǔ)或自然資源資產(chǎn)，既可為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)和能量，同時(shí)也關(guān)聯(lián)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育和空間優(yōu)化，是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。

最后，自然資源保護(hù)的主要責(zé)任在各級(jí)黨委政府，關(guān)鍵在各級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)。無疑，自然資源保護(hù)是外部性行為，企業(yè)和家庭等固然在其中責(zé)無旁貸，但各級(jí)黨委政府確應(yīng)在理念引導(dǎo)、規(guī)劃編制、項(xiàng)目組織、激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)、約束懲罰等方面責(zé)無旁貸。加之，長期以來地方黨委政府重發(fā)展經(jīng)濟(jì)、輕資源環(huán)境的行為慣性，及由此而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題積重難返。

基于以上原因，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是十分必要而迫切的。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是理論性、政策性和敏感性很強(qiáng)的工作

不可否認(rèn)，作為一名研究工作者對(duì)自然資源、自然資源資產(chǎn)、自然資源核算等概念并不陌生，但也確實(shí)意識(shí)到自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是項(xiàng)理論性、政策性和敏感性都很強(qiáng)的工作

其一是理論性很強(qiáng)。尚有許多理論問題、方法問題有待于進(jìn)一步去認(rèn)識(shí)、去研究、去解決。例如，什么是自然資源資產(chǎn)？自然資源資產(chǎn)與其他資產(chǎn)的異同？自然資源資產(chǎn)如何評(píng)估？自然資源資產(chǎn)審計(jì)什么？審計(jì)誰？怎么審計(jì)？領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)監(jiān)管方面的職責(zé)是什么？如何判斷領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管自然資源資產(chǎn)的履職情況？

其二是政策性很強(qiáng)。談及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，就很自然地問到如下問題：依據(jù)是什么？僅僅是紀(jì)律要求，還是有充分的法律依據(jù)？由誰審計(jì)誰既符合規(guī)定、規(guī)矩，又現(xiàn)實(shí)可操作？

其三是敏感性很強(qiáng)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，顧名思義，審計(jì)的對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)系到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期的評(píng)價(jià)，進(jìn)而關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷或降職等。其敏感性，往往超出審計(jì)系統(tǒng)所能承受的范圍，往往須與領(lǐng)導(dǎo)干部主管部門、特別是其上級(jí)黨委組織部門有較大的關(guān)聯(lián)。

理論性、政策性和敏感性強(qiáng)的特點(diǎn)，決定了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，要注重理論和方法建設(shè)、法律和政策依據(jù)準(zhǔn)備、干部和組織制度調(diào)整等。

三、《試點(diǎn)方案》明確了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的基本原則

《試點(diǎn)方案》明確了因地制宜、重在責(zé)任、穩(wěn)步推進(jìn)的基本原則。我認(rèn)為這些原則是當(dāng)下實(shí)事求是的明智之舉。

首先是因地制宜。眾所周知，我國地域遼闊，省情、市情、縣情千差萬別。各地往往在自然資源資產(chǎn)的類型、存量、流量、因素等方面有著明顯的差異，各地的自然資源資產(chǎn)關(guān)鍵問題亦有著差異。例如，有的地方（如西北和華北地區(qū)）水資源資產(chǎn)是最為關(guān)鍵的，有的地方（如華南、華東地區(qū)）以耕地為核心的土地資源資產(chǎn)則是最為關(guān)鍵的。另外，各地在開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)方面的基礎(chǔ)工作水平也有差異。所有這些差異決定了試點(diǎn)必須因地制宜，在統(tǒng)一要求之下有所側(cè)重、有所突破、有所創(chuàng)新、有所貢獻(xiàn)。

其次是重在責(zé)任。開展試點(diǎn)，旨在喚起各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)問題的關(guān)注、敏感和責(zé)任，切實(shí)樹立起管護(hù)好自然資源資產(chǎn)也是重要政績的新理念，踐行習(xí)總書記的“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)判斷。另外，也要分清楚試點(diǎn)組織機(jī)構(gòu)和試點(diǎn)單位的職責(zé)，建立起指導(dǎo)和主導(dǎo)的試點(diǎn)工作關(guān)系。

最后是穩(wěn)步推進(jìn)。如上所述，試點(diǎn)過程中要不斷去豐富和完善理論方法，要不斷去建立和健全相關(guān)制度和規(guī)范，還要不斷去充實(shí)和提升相關(guān)的工作能力和手段。這些都決定了試點(diǎn)不能過快，要速度服從效果；也不能把審計(jì)的面鋪得太大，可以先瞄準(zhǔn)社會(huì)關(guān)注度高、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好、部門配合好的領(lǐng)域，率先突破，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步而扎實(shí)地推進(jìn)。

四、《試點(diǎn)方案》實(shí)事求是地提出現(xiàn)階段試點(diǎn)的五項(xiàng)主要任務(wù)

《試點(diǎn)方案》始終堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，提出了當(dāng)下可望推進(jìn)的五項(xiàng)主要任務(wù)，明確審計(jì)試點(diǎn)對(duì)象、確實(shí)審計(jì)試點(diǎn)內(nèi)容、探索審計(jì)試點(diǎn)評(píng)價(jià)、探索審計(jì)責(zé)任界定、探索審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。其中，關(guān)于審計(jì)試點(diǎn)內(nèi)容，《試點(diǎn)方案》提出了五項(xiàng)內(nèi)容，這些內(nèi)容基本上是對(duì)試點(diǎn)地區(qū)黨委政府自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的審計(jì)，包括指標(biāo)完成、政策法規(guī)執(zhí)行和專項(xiàng)資金用管等情況的審計(jì)。這實(shí)際上是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部（與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的）直接工作的審計(jì)，而不是對(duì)工作實(shí)際成效即自然資源資產(chǎn)本身變化情況的審計(jì)。這是符合目前客觀現(xiàn)實(shí)的。

關(guān)于審計(jì)責(zé)任界定，確實(shí)是個(gè)難題，一個(gè)地區(qū)的自然資源基礎(chǔ)及其變化是受多重因素的影響，既有人為因素，也有自然因素；既有任期內(nèi)因素，亦有歷史因素；既有領(lǐng)導(dǎo)干部因素，也有普通干部群眾因素?！对圏c(diǎn)方案》大膽地提出探索責(zé)任界定，是有擔(dān)當(dāng)?shù)?，難能可貴的。在責(zé)任界定時(shí)，要決不放過一個(gè)“壞人”，決不能放過在自然資源資產(chǎn)管護(hù)方面無所作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，但也要決不可冤枉一個(gè)“好人”，決不能讓有所作為但歷史欠帳太多、難以在任期內(nèi)顯著扭轉(zhuǎn)的好干部受到委曲。

關(guān)于審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，確實(shí)關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是否“管用”的關(guān)鍵。審計(jì)結(jié)果不運(yùn)用，就等于沒有審計(jì)?！对圏c(diǎn)方案》明確提出要運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，是有針對(duì)性的，也是很明智。經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，此類結(jié)果的運(yùn)用，必須與干部制度、特別是與干部考核和任免制度結(jié)合起來，尤其需要得到各級(jí)黨委組織部門的大力配合。

五、《試點(diǎn)方案》初步明確了審計(jì)的五大重點(diǎn)自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域

《試點(diǎn)方案》針對(duì)我國自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀與問題，初步確認(rèn)了包括土地、水、森林在內(nèi)的重點(diǎn)自然資源資產(chǎn)和礦山生態(tài)環(huán)境和大氣污染防治進(jìn)行試點(diǎn)審計(jì)。應(yīng)當(dāng)說，在試點(diǎn)階段，審計(jì)所覆蓋的自然資源資產(chǎn)種類還是比較多的，難度也是比較大的。但畢竟還不是全部。而且，這些種類的自然資源資產(chǎn)也并非每個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都有的。其中，礦產(chǎn)資源就是典型的“非遍布同質(zhì)”資源，有些試點(diǎn)可能沒有具有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值的礦產(chǎn)資源或沒有礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)，就沒有開展此類礦山生態(tài)環(huán)境審計(jì)的必要。

相對(duì)而言，基于保障國家資源安全和國家糧食安全的目標(biāo)，土地資源資產(chǎn)審計(jì)無疑是每個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的重中之重；在水資源短缺及水污染嚴(yán)重地區(qū)，特別是西北地區(qū)、華北地區(qū)及華東地區(qū)，水資源資產(chǎn)審計(jì)是重點(diǎn)內(nèi)容之一；森林資源審計(jì)及其重要性因地而異、因地制宜。

六、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)前景總體向好但任重而道遠(yuǎn)

首先是任重而道遠(yuǎn)。不可否認(rèn)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，還需要在如下方面付出極大的努力：深化理論研究，特別是進(jìn)一步明晰自然資源資產(chǎn)及其審計(jì)的內(nèi)涵，進(jìn)一步明晰審計(jì)主體、客體及其相互關(guān)系等。改進(jìn)完善方法，特別是進(jìn)一步厘清審計(jì)內(nèi)容、關(guān)鍵指標(biāo)等；加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，特別是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)、檔案等基礎(chǔ)性工作。

其次是前景總體向好。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，契合了黨中央國務(wù)院的總體要求，契合了廣大人民群眾的強(qiáng)烈呼聲，契合了新時(shí)期干部隊(duì)伍自身建設(shè)的需要。加之理論方法、基礎(chǔ)工作、試點(diǎn)探索等方面的不斷深化、強(qiáng)化，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可望取得顯著成效。

最后是需要共同努力。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不僅僅是審計(jì)系統(tǒng)的職責(zé)，需要包括國土、水利、林業(yè)、環(huán)保等自然資源資產(chǎn)專業(yè)部門的積極配合，也需要包括黨委組織部門和政府監(jiān)管部門的通力合作。（谷樹忠 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，審計(jì)署特約審計(jì)員。長期從事資源經(jīng)濟(jì)與安全、管理與政策等方面的研究，目前集中研究生態(tài)文明制度等）