摘要：本文從分析部門預算自身存在的問題入手，提出部門預算執(zhí)行審計中有些問題屢查屢犯的重要原因在于編制的預算缺乏科學性、合理性。審計工作應該深入分析預算執(zhí)行中存在問題的根源，提出具有建設性的審計建議，促進被審計單位提高預算編制質量，加強預算約束能力，從源頭上杜絕違法違規(guī)、屢查屢犯等現象。這也是貫徹“牢固樹立科學審計理念，充分發(fā)揮審計工作免疫系統(tǒng)功能”的內在要求。
審計署派出審計局對中央部門預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，通過發(fā)現問題進而提出審計建議，使得中央部門預算執(zhí)行逐漸規(guī)范，預算執(zhí)行率逐年提高，維護了國家財政資金安全，提高了財政資金使用效率。但有些問題多年審計仍然存在，甚至屢查屢犯，如無預算安排項目、擴大資金開支范圍、資金閑置等。出現這些問題的根本原因在于預算編制環(huán)節(jié)把關不嚴，沒有經過科學合理分析預算項目的必要性、可行性，沒有詳細測算預算項目支出數據，沒有制定詳細的預算項目執(zhí)行計劃，沒有深入考慮預算項目執(zhí)行中存在的難點，重申請資金數量，輕資金使用效益。由于編制的預算缺乏約束性，給人為干擾預算執(zhí)行留下可乘之機，容易出現項目支出之間、基本支出和項目支出之間串用資金、挪用資金等問題。
預算是指導財政資金使用方向、約束財政資金使用規(guī)模、提高財政資金使用效益的重要手段，也是財政資金執(zhí)行效率高低的考量依據。預算編制的科學性與否是目前影響預算執(zhí)行效率的最關鍵因素。就目前部門預算執(zhí)行審計的情況看，人為干擾預算執(zhí)行的問題已在逐年減少，危害性也逐漸下降，目前部門預算執(zhí)行中更突出更嚴重的問題是損失浪費和資金使用效率低下的問題，造成部門預算執(zhí)行存在這些問題的根本原因在于年初編制的預算缺乏科學性、合理性，編制的預算不具備約束能力。只有制定一個編制科學、內容完整、測量準確的預算計劃，才能從根本上提高部門預算執(zhí)行效率和質量，才能從根本上杜絕審計問題年年查年年出現的現象。因此，深化部門預算執(zhí)行審計，提高預算執(zhí)行效率，重點要促進預算編制質量的提高。
一、透過預算執(zhí)行審計報告看部門預算編制存在的問題
（一）收入預算編制存在的問題
從目前部門預算執(zhí)行審計發(fā)現的問題看，普遍存在未將本部門所有收入均納入預算的現象，部門預算編制不完整，造成部門收入數據不真實。
由于財政管理部門同資產管理部門沒有建立起很好的協調配合機制，財政管理部門無法全面掌握預算執(zhí)行部門擁有的資源數量，雙方信息的不對稱造成應納入預算的收入沒有納入預算，比如國有資產出讓、出租收入，其他部門橫向的經常性撥款等。另外，有些部門所屬二級單位對外投資辦公司，公司盈余、虧損均沒有納入預算管理，存在國有資產流失風險。收入預算不完整就無法完整進行預算資金支出績效考核，考核結果也就不夠真實。
（二）支出預算編制存在的問題
1.基本支出預算編制存在的問題。
定員定額、實物費用定額是基本支出預算編制的好方法，使用這種方法編制的預算既能保證機構正常運轉又能節(jié)約財政資金減少浪費現象。但是，要達到這樣的目標前提是必須有一個同部門承擔的業(yè)務職能相適應的定額標準，通過對定員定額、實物費用定額試點單位審計發(fā)現，目前的定額核定方法仍不夠完善，定額標準不夠準確，部門預算的核定不能同部門占用公共資源有機結合，容易造成“想干事的沒有錢，有錢的沒事可干”。
此外，財政管理部門要求“一上”時基本支出預算原則上按上年預算批復數編報，上年預算批復數不能完整反映當年實際支出情況，造成下年基本支出預算不足或者超支，且每年都要調整，影響預算的嚴肅性和約束性。
2.項目支出預算編制存在的問題。
一是大多數項目支出預算編制能夠嚴格執(zhí)行項目庫制度，從項目庫中挑選項目，但審計發(fā)現有些部門項目庫中的許多項目本身論證不夠充分，立項、評估工作不重實質走形式，對項目沒有進行嚴格的遴選、論證、審核和排序，項目庫中的待選項目本身質量不高，預算執(zhí)行單位盲目申請資金，使用預算資金時出現許多困難導致項目無法按期完成，或者完成質量很低，資金使用效益低下。
二是申請資金時存在小項目大預算情況，預算資金頭戴三尺帽。某些項目申請資金時夸大項目資金需要量，申請到的資金嚴重超過實際需要量，浪費現象嚴重，有些項目資金凈結余數額大且長期留置在賬戶中。
（三）預算編制程序存在的問題
部門預算編制工作在財務部門，具體執(zhí)行部門是各業(yè)務司局，代編預算不準確造成執(zhí)行困難。某些部門沒有形成資產管理部門與預算管理部門協調配合的國有資產管理機制，預算管理部門只關心預算資金申請和批復，不掌握資產采購、入庫、出庫、使用等情況，編制預算時“閉門造車”，預算自然不準確，對預算資金的監(jiān)督、管理亦不到位。
二、以預算執(zhí)行審計結果促進預算編制質量提高
通過深入分析部門預算執(zhí)行審計結果，我們發(fā)現預算執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的許多問題根源實際在預算編制環(huán)節(jié)，審計應從根源上分析問題，提出更多促進預算編制質量提高的審計建議。
（一）促進預算編制全面、無遺漏，增強預算完整性
1.審查部門是否將所有的收入項目均納入預算管理，包括政府性基金、行政事業(yè)性收費、國有資產出租出讓收入等；所有的支出也都通過預算下達，不能游離于預算之外，要做到“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”；另一方面審計預算計劃的調整，確保年初編制的預算盡量完整，減少對預算計劃的調增、調減，提高預算約束力，增強預算嚴肅性。
2.審查預算執(zhí)行的全過程是否符合相關規(guī)定，執(zhí)行是否按流程、權限辦理，手續(xù)是否嚴謹、齊全。通過發(fā)現預算執(zhí)行過程中存在的問題反映中央部門是否存在不符合國家有關的法律、法規(guī)、政策、行業(yè)技術標準、定額、工作規(guī)范等編制預算；是否存在超過核定的機構、職責、人員編制預算，是否綜合考慮本單位發(fā)展計劃、工作任務和以前年度預算執(zhí)行情況等編制預算。此外，應關注收入預算編制是否完整、真實、合法，是否存在人為低估、隱瞞收入的情況。
（二）促進編制的部門預算更加適應預算執(zhí)行部門的具體工作職責，提高部門預算編制的科學性、準確性
第一，基本支出資金的安排要嚴格同部門業(yè)務相聯系，盡量做到事權財力相結合，處理好公平和效率的關系；如定員定額標準的設定要充分考慮各種因素，財力既要保證部門的正常運行和發(fā)展又要提倡節(jié)約，既杜絕定額標準高造成浪費，又避免因為定額標準低造成公用經費、人員經費擠占項目經費情況發(fā)生，促進基本支出預算嚴格按照“綜合預算、優(yōu)先保障、定員定額”的原則編制。
第二，項目支出預算審計中應關注申報的項目是否符合國家有關方針政策和預算資金使用范圍，充分體現單位職責履行、工作任務完成和事業(yè)發(fā)展的需要；是否嚴格按照確定的實施計劃撥付預算資金，是否達到預定的項目目標；同時應監(jiān)督項目的申報內容是否真實，同一項目有無多渠道申請資金，重復編列預算項目的問題；列入政府采購范圍和限額采購標準的采購品目和項目，是否按規(guī)定編制了政府采購預算。通過審計促進項目支出預算的編制嚴格遵循“綜合預算、科學論證、合理排序”的原則，實行滾動項目庫制度，項目庫內容分輕重緩急排序，且由靜態(tài)向動態(tài)轉換，不斷更新改進，編制預算時優(yōu)先安排那些促進經濟社會發(fā)展的必須項目，充分發(fā)揮預算項目時效性，及早體現重大項目的社會效益、經濟效益。
第三，審計中發(fā)現的項目預算資金未按期下達、項目工程未按期完成等情況，經過分析發(fā)現主要原因是項目預算論證不充分、準備不完善等造成的。各部門在編制項目支出預算時要有明確的實施計劃和時間進度，編制的預算可操作性要強，增強項目可執(zhí)行力。
第四，審計中發(fā)現的項目資金使用效率低下導致的損失浪費等問題，根源在于沒有一套嚴格的考核體系，各部門應建立一套完善的衡量項目支出效益的標準體系，項目申報時必須明確項目完成后將要達到的目標，量化考核指標，考核項目工程是否達到預期的社會效益、經濟效益，有利于監(jiān)督。綜合分析衡量效益性的三類指標，一是部門運用財政資金履行公共職能的指標。如工作量完成率、群眾的受益率、社會的滿意率、標準的達標率等；二是部門預算批復規(guī)模、實際支出規(guī)模等橫向指標。如本年度經費占上年支出的比例、本部門支出占同行業(yè)其他部門支出的比例、人員經費占部門支出的比例、公用支出占部門支出的比例等；三是部門預算資金占財政總支出規(guī)模等縱向指標。如部門收入占財政總收入的比重及收入增長率、部門支出占財政總支出的比重及其增長率、部門結余占財政年度節(jié)余的比重等。
三、以預算執(zhí)行審計推動部門預算編制德科學化、合理化
通過具體的審計實踐及被審計單位的反饋發(fā)現，部門預算執(zhí)行審計不能僅停留在揭露、查處重大違法違紀案件上，而是要從更深層次的體制、機制、制度層面反映問題，提出具有建設性的審計建議，促進被審計單位不斷提高抵御、預防風險的能力，增強其自身的免疫力。
（一）推動建立統(tǒng)一、完善的財政預算管理制度
推動預算法的修訂，推進財政管理制度的統(tǒng)一完整。推動部門預算編制方法從基數加增長向零基預算制度轉變。擴大目前的定員定額、實物費用定額試點，財政部門應組織專門力量收集并分析試點數據，為將來制作統(tǒng)一的零基預算標準做準備。
（二）推動預算精細化管理，推進預算公開、增強預算透明度
一是積極推進部門預算精細化管理，建立預算編制與執(zhí)行相結合的機制，強化財政撥款專項結余和凈資金結余管理，加強預算支出績效評價體系建設；二是繼續(xù)推進預算公開，建立完善的財政預算信息披露制度，主動公開部門預算、收支決算情況。進一步加強預算編制和審核工作，強化預算執(zhí)行中的監(jiān)督和管理，建立規(guī)范預算執(zhí)行的長效機制。
（三）促進事權和財力的匹配，提高部門職責履行質量
結合部門實際情況，對比分析部門預算執(zhí)行考評指標數據，發(fā)現是否存在事權同財力不匹配的現象，將部門承擔的職能、工作量大小、職責履行質量同預算批復相結合，堅決杜絕“小事權,大財力”造成的損失浪費和“大事權，小財力”造成的職責履行質量低下現象。
（四）轉變審計工作思路，將審計工作重心前移，由事后、事中審計向事前審計轉變
將審計工作從事后審計逐步轉向事前審計，將審計的功能從“看病治病”逐步轉向“預防”，充分發(fā)揮審計工作的免疫系統(tǒng)功能，同時提高被審計單位自身免疫力，才能做到“少出問題，不出問題，至少不出大問題”，也能有效避免重大損失浪費等現象。
（五）促進問責機制的真正建立
促進預算執(zhí)行責任追究制度的建立，對編制虛假預算套取預算資金、改變預算資金用途、擴大預算資金開支范圍等問題導致不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，決策失誤造成損失，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行責任追究。
實行關口前置，建立預算部門責任承諾制度，對于重要項目還可以面向全社會公開承諾。承諾在先，問責在后，問責客體在思想上就更加容易理解和接受，在責任事故、事件發(fā)生后，才能主動地認識錯誤和承擔責任。
滿足公眾充分的知情權和參與權，建立多渠道、高效率的公眾投訴體系，使民情民意能盡快進入監(jiān)督機構的視聽。通過公眾的普遍參加以及積極回應，形成互動的動態(tài)問責，保證問責制度的全方位執(zhí)行。（作者：審計署民族宗教審計局 俞文源）
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