摘要：本文以促進社?；鸶佑行У匕l(fā)揮社會保障功能、推動國家良治為目標，在分析我國社會保障體系中存在的主要問題的基礎上，提出從社?；痤A算管理著手，通過審計推動提升社?；痤A算管理水平，進而發(fā)揮審計的國家治理功能。然后，從項目計劃、審計思路、組織管理、審計方式和方法等方面提出改進社?；饘徲嫷膶Σ呓ㄗh。
關鍵詞：國家治理 社?；?預算管理
引言
從社會科學誕生之日起，實現(xiàn)“良治”便是人類研究社會治理的最高目標。所謂良治，其內涵無外乎人人期望的社會穩(wěn)定、經濟繁榮、科技發(fā)展、生活富足、人民滿意等幾個方面。1992年初，鄧小平同志在“南方談話”中提出：“社會主義的本質，是解放生產力，發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富?！?。其中，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的根本目的、根本目標，也是當前中國實現(xiàn)國家“良治”目標的基本出發(fā)點。
劉家義審計長今年再次指出：“國家審計是國家治理的重要組成部分”。簡單的理解，基于國家治理目標而開展的審計工作，其暴露問題、分析原因、揭示風險、提出對策等功能的實現(xiàn)，就是審計國家治理功能的根本體現(xiàn)。
從“社保審計如何從服務于國家治理出發(fā)，有效開展審計”的角度出發(fā)，當下社保審計的關注點更應當放在揭示社會保障工作效果與社會需求的差距，分析研究人民需求無法滿足的原因，為實現(xiàn)國家社會保障良治提出有建設性的意見。并在此基礎上結合審計實際的開展條件和工作目標，選取合理的著手點，提高社保審計工作水平，充分發(fā)揮審計工作的經驗和成果，體現(xiàn)國家審計在社會保障領域內國家治理功能。
一、當前我國社會保障的主要問題及原因分析
（一）社會保障的含義與國家治理。
社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度，其本質是維護社會公平進而促進社會穩(wěn)定發(fā)展。一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。從社會主義的根本目的出發(fā)，社會保障是消滅剝削、消除兩極分化，進而實現(xiàn)社會主義公平公正的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)共同富裕的基本保證。能否有效解決社會保障問題，已成為影響經濟社會發(fā)展和安定團結大局的關鍵問題。因此，社會保障是我國國家治理的重要任務，做到社會保障的廣泛全面、公平公正、便捷高效，是實現(xiàn)國家社保良治的基本要求。
（二）當前我國社?；鸸芾碇写嬖诘膯栴}。
1993年，中共十四屆三中全會在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出了社會保險基金的管理和運營要分開、實行收支兩條線管理等規(guī)定，但多年來上述要求一直沒有得到貫徹。政府行政架構內單設全國社會保障基金這樣一個事業(yè)部門管理基金同時多個政府部門參與社會保障經濟的統(tǒng)籌和管理工作，容易導致行政管理、財務管理與投資管理主體的重復。2010年，國務院發(fā)布了《關于試行社會保險基金預算的意見》，開始對社?；疬M行預算管理，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金在內的社?；鸢凑针U種分別開始編制預算。然而，預算的長期缺失與管理主體的分散冗雜，造成我國社?；鸫嬖谝韵聨最愅怀鰡栴}：
一是法律約束機制不健全，未形成有效運行機制。由于社?；鸸芾砹⒎üぷ鬟M展緩慢，法律約束機制不健全，缺乏相應的社會保障法律、法規(guī)，導致社會保障基金的收支、管理和營運等各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應的法律解決機制，同時也造成對社?；鸨O(jiān)管的機制不健全，執(zhí)法監(jiān)管乏力。
二是社會保障基金管理機構分散，管理層次過多，效率低下。社?；鸬幕I集、管理、使用等工作長期缺少一個集中度高、執(zhí)行力強的中央級政府部門統(tǒng)籌開展。目前，從中央部級事業(yè)單位到縣級政府部門，多級別、多部門均參與了社會保障基金的統(tǒng)籌和管理，導致了地區(qū)、部門間社?；痣y以協(xié)調運營，無法集中發(fā)揮規(guī)模效應，同時擴大了社會保障基金投資風險。此外，政出多門，各部門自行設置管理機構的做法，會導致功能重置冗雜，辦事效率低下。
三是監(jiān)管缺失，預算與資金管理不公開、不透明，信息無法統(tǒng)一共享。社保基金繳、支、管等環(huán)節(jié)長期以來缺乏監(jiān)督機制，社?；痤A算和收支管理也一直沒有做到及時向社會公開，這為少繳社會保險費、騙取或違規(guī)支付社會保險金等行為留有漏洞。此外，社?；鸸芾硇畔斒且粋€詳細準確記錄各類參保、受保信息的龐大而集中的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)該數(shù)據(jù)的全國性統(tǒng)一與共享，是人民群眾流動性日益增大的現(xiàn)實要求，也是基金監(jiān)管的必然需要。但是，目前這樣的數(shù)據(jù)庫還未建立完善，數(shù)據(jù)的共享也往往局限于省甚至縣內部，與實際需要相去甚遠。
二、社?；饘徲嫴蛔闩c著手點選取
（一）當前我國社?；饘徲嬇c國家治理要求的差距。
上述社?；鸸芾碇写嬖诘膯栴}，許多是可以通過審計發(fā)現(xiàn)、糾正和改善的。從國家治理的層次和角度出發(fā)，反思和總結以往的社?；饘徲嫻ぷ髦械牟蛔?，不斷改進組織管理形式和提高審計實施方法，不斷揭示新問題，提出新建議，是審計發(fā)揮國家治理功能的體現(xiàn)。概括地說，在社?；饘徲嬛校c國家治理的要求相比，我們還存在以下幾個方面的不足。
一是審計計劃安排的國家治理理念不足。我國社?；饘徲嫻ぷ髌赜趯鹗杖氲恼鎸嵭浴⒅С龅暮弦?guī)性進行檢查，對社?；鸬陌踩暾P注較多，但是在國家治理的角度設定審計的目標并安排審計項目計劃做的尚不夠。具體表現(xiàn)為對社保基金全面統(tǒng)籌能力和整體編制預算的可行性、基金預算編排的合理性、多個險種綜合編制預算的異同度這些國家治理層面需要關心的問題關注度不夠，所以在審計計劃安排時，主要設置為各類專項資金的安全、合規(guī)及效益性審計項目，往往容易陷入社?；饘徲嬌婕皟热荻?、工作量大，貪圖細致全面又難以面面俱到的迷局中去，影響了審計國家治理功能的發(fā)揮。
二是審計分析思路層次不高。社會保障領域的國家治理，重點是要關注制度改革過程中存在的制度缺陷、社保政策運行以及社?；鹗褂玫男б娴确矫妗．斍吧绫徲嬛羞€存在分析思路出發(fā)點層次不高、審計分析建議國家治理理念體現(xiàn)不明顯等現(xiàn)象。最大的表現(xiàn)是社?；饘徲嫷囊饬x認識不清，沒有完全從滿足國家治理和人民需求的角度出發(fā)展開思考和整理思路，沒有完全從分析社會保障基本矛盾的角度展開分析和研究建議。
三是審計模式過于單一，缺乏與經濟責任審計、財政審計大格局的關聯(lián)，審計覆蓋面窄?；趯徲媷抑卫砉δ艿穆氊熞螅S著我國審計制度的不斷發(fā)展和完善，經濟責任審計、財政預算大格局審計等審計項目模式越來越成為審計的主攻方向。社會保障工作本來就是黨政領導經濟責任的重要方面，社?；鹄響冶貙⒊蔀檎斦A算的重要組成部分，這些都是國家治理的必然方向，因此也是社保審計的融合方向。目前，社保審計還處于相對獨立、缺乏與其他審計模式相聯(lián)系的境地，因而時有覆蓋面受限等掣肘情況出現(xiàn)。
四是社?；饘徲嫹椒ㄏ鄬蟆Ｊ軅鹘y(tǒng)審計方法和審計技術的限制，社?；饘徲嬐饕獙Ρ粚徲媶挝惶峁┑呢攧蘸蛿?shù)據(jù)資料進行審計，計算機數(shù)據(jù)分析技術只是作為選取線索和在已知問題中大體判斷規(guī)模所用，而聯(lián)網環(huán)境下的信息集成審計則缺乏普及，多數(shù)審計組缺少在網絡信息化條件下開展審計的方法和技術經驗。與被審計單位利用計算機數(shù)據(jù)管理和網絡技術相比，審計處于落后位置。
五是現(xiàn)有審計人員素質難以適應社?；饘徲嫷男枰Ｄ壳坝嬎銠C審計人員在社?；饘徲嫻ぷ髦姓急乳_始有所提升，但是真正開展信息化條件下的社?；饘徲嫞枰仁煜ど绫；饦I(yè)務，又通曉計算機數(shù)據(jù)分析，同時還具備一定網絡化技術的復合型人才。然而由于審計人員業(yè)務知識水平的不均衡，部分審計人員雖然擁有豐富的財會審計知識和經驗，但對計算機技術不甚熟悉，造成一些計算機知識結構上的欠缺（如數(shù)據(jù)庫的采集、轉換、數(shù)據(jù)庫命令查詢分析等方面知識）；而新補充的計算機審計人員，往往缺乏財務會計、預算管理和社保制度方面的豐富經驗，有時候會面對豐富的信息不知取何而用。
（二）社保基金審計著手點的選取。
審計要發(fā)揮國家治理的功能，目標在于解決目前我國社會保障中存在的種種矛盾，滿足全體人民的需要。從實際操作角度出發(fā)，通過審計促進各類社保問題的整改和不斷優(yōu)化我國社保體系、提高社保工作服務水平，是審計工作發(fā)揮國家治理功能的具體體現(xiàn)。
目前，我國中央政府管理社會保障事務的主要機構包括人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生部和財政部，分別負責管理養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等項目；管理社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等項目；管理農村合作醫(yī)療制度；負責制定社會保障的財政政策和財務、會計制度，實施對社會保障資金收支的財政監(jiān)督，為社會保障計劃提供補助資金等。各省、市、縣政府設有同樣的行政管理機構，承擔相應的社會保障職能。全國社會保障基金由全國社會保障基金理事會負責管理，實行預算內管理和預算外管理兩種形式。
由于社保資金管理層級多、部門相對分散、法律法規(guī)不健全等的現(xiàn)實限制以及部分地方、部門在實際運作中，缺乏明確的文件和細則規(guī)定，執(zhí)行標準及情況不盡一致的現(xiàn)狀，我國目前尚未真正形成一個完整的獨立的社保預算體系，因而社保預算一段時間處于缺位狀態(tài)。與此相應，社會保障審計的工作平臺也無法得以完善，社會保障審計處于一種零散、無體系框架和時輕時重的狀態(tài)中。2010年1月6日，國務院發(fā)布了《試行社會保險基金預算意見》，將社?；鹫郊{入政府預算，也為社會保障資金審計搭建起了工作平臺。
社?；痤A算是目前一個較好的社會保障審計著力平臺，通過提升基金預算管理水平，有利于提高社會保障國家治理的統(tǒng)籌水平和管理集中度，有利于促進社保工作的良治。此外，根據(jù)已有的審計經驗，基于財政預算和經濟責任的審計，往往具有更好的承載方式和實施效果，更有利于審計工作的全面開展和避免審計范圍掣肘，也更便于在更高的層面開展審計分析研究工作。因此，本文提出，針對社?；痤A算的編制、執(zhí)行和效果分析等管理運行情況開展工作，是目前國家審計介入國家社會保障治理的良好著手點。
三、基于國家治理觀的社?；饘徲?BR> 綜合分析了我國社?；鸸芾砗蜕绫；饘徲嫹矫娴膯栴}與不足后，如何從國家治理大局出發(fā)，從社?；痤A算平臺著手，通過開展社保基金審計，促進社保預算管理水平提高，成為時代賦予社?；饘徲嫷男仑熑?。從國家治理的角度，本文對社保基金預算審計的項目計劃、分析思路、項目模式和組織管理、審計方法和人員素質等提出一些見解。
（一）項目計劃。
我國現(xiàn)行社保制度體系暴露出的種種問題，既是社保審計關注的對象，也是國家治理觀下的審計分析和判斷問題的基本出發(fā)點。因此，在審計項目計劃制定的時候，需要切實了解社會保障體系與人民和社會需求的差距，從國家治理的高度出發(fā)，想人民之所想，急社會之所急地制定社?；痤A算審計項目計劃。具體的講，審計項目設置的出發(fā)點需要滿足以下幾方面的目標。
一是要促進法制建設，做到依法審計。針對目前我國社會保障法律、法規(guī)還不健全的實際國情，應該從以加快制定社保基金相關預算規(guī)定和管理辦法入手，逐步放大到盡快督促社會保障法及其他配套法規(guī)的出臺，以期建立包括勞動法和社會保障法在內的勞動和社會保障法律、法規(guī)體系為目標，開展社保基金預算審計。同時為社?；饘徲嫳O(jiān)督提供法律保證，創(chuàng)造一個良好的審計環(huán)境。
二是要改變單一社保審計模式，實現(xiàn)對權力的有效制約，促進社保管理體制改革。目前我國社保基金統(tǒng)籌層次偏低，基金往往帶有地方行政保護和附屬物的色彩，又由于資金量的龐大和財政的兜底，加之社?；鸸芾硗该鞫鹊颓胰狈ΡO(jiān)督，社保審計必須最終落腳在對權力有效的監(jiān)督制約，優(yōu)化現(xiàn)有的多頭管理和臃腫機構，促進社?；痤A算管理的高效、廉潔、公開、透明。
三是要繼續(xù)關注基金管理和運行中的問題和風險，對社?；鹫魇盏恼鎸嵭?、完整性進行審查，對內部控制制度是否健全進行審查，對基金支出真實性、合法性、合規(guī)性進行審查。通過發(fā)現(xiàn)揭露問題，促進提高經濟管理水平。
四是提高宏觀分析能力，關注社?；鸨Ｖ翟鲋?。隨著我國進入老齡化社會等現(xiàn)實問題，社?；鸬膩碓?、保值增值方法和支出的壓力成為需要關注的新的課題。社保審計要結合審計開展大量的審計調查，從管理制度上發(fā)現(xiàn)和揭露問題，向政府有關決策部門提出切實可行的建議，促進社會保障制度的建立和完善。
（二）審計分析思路。
根據(jù)國家治理觀的要求，社?；饘徲嬕淖冞^去就事論事的分析個案多、查找違法違規(guī)案件多，有高度又有實際支撐的制度問題分析少、有大局觀又有可操作性的建設性建議少的局面，提高審計分析思路和水平。可以從促進社保行業(yè)管理的角度出發(fā)，分析社?；饘徲嬋绾未龠M拓展基金預算范圍，促使基金管理正規(guī)化；從提高統(tǒng)籌的角度出發(fā)，分析如何提高統(tǒng)籌級別、促進減少管理級次和機構，促使基金管理提升效率；從基金預算審計常態(tài)化出發(fā)，分析如何跟蹤開展基金預算管理執(zhí)行審計，全面及時掌握基金動態(tài)，為基金預算編制管理提出合理建議；從社會發(fā)展和時代進步出發(fā)，分析老齡化社會到來對社會保障工作的影響、如何提升基金籌集、支出效果，保證基金保值增值。
（三）審計模式和組織管理。
針對當前社保審計模式單一、覆蓋面窄的不足，下一步社保基金審計工作可以開展橫向聯(lián)合，創(chuàng)新優(yōu)化審計項目組合，積極探索社會保障基金審計與財政預算執(zhí)行審計、領導干部經濟責任審計、企業(yè)審計、行政事業(yè)審計聯(lián)合開展，將社?；饘徲嬜鳛楣秘斦A算執(zhí)行審計的重要內容，把社?；鸬让裆邎?zhí)行的審計納入領導干部履行經濟責任情況評價和審計范疇，充分利用現(xiàn)有審計力量，形成社會保障基金審計合力。
由于社保制度管理層次多、涉及面廣、情況復雜，審計機關可以整合各級審計機關的資源，采取“同級審”和“上審下”相結合的方法，對中央主管部門、省、市、縣各級社保管理部門同時開展審計或審計調查。通過集合署機關、派出局、特派辦、地方各級審計機關的力量，通過上下聯(lián)動的組織管理方式，分別向預算編制管理部門和執(zhí)行結果的兩頭延伸，通過審查項目支出的實際情況，發(fā)現(xiàn)預算編制、預算執(zhí)行中存在的突出問題，揭露社?；鸸芾碇械谋锥撕筒蛔悖瑢ΜF(xiàn)行社會保障制度體系的制度缺陷和管理漏洞提出審計建議。
（四）審計方法和人員素質。
改進社?；饘徲嫹椒ǚ矫?，應當兼顧傳統(tǒng)社保和預算執(zhí)行審計的經驗優(yōu)勢、同時滿足當前計算機數(shù)據(jù)庫和信息化要求，還要為未來遠程網絡信息共享條件下的新審計方法做準備。具體包括：
一是要發(fā)揚預算審計和社?；饘徲嫼玫膫鹘y(tǒng)，通過審查賬目、填報表格與實地查看、入戶調查相結合的傳統(tǒng)審計方式，發(fā)揮審計干部深入細致的特點和會計、審計、社保等專業(yè)特長，查找社?；鹬小罢鎸?、安全、規(guī)范”等方面的問題。
二要提高審計信息化及網絡技術水平?？梢岳脤徲嬡浖蜕绫；饘Ｓ梅治鲕浖Ρ粚徲媽ο蟮臅?、業(yè)務信息系統(tǒng)進行處理、分析，揭露基金籌集、使用管理以及基金系統(tǒng)運行中存在的漏洞及舞弊行為。最近幾年來，社保部門通過“金保”等工程，逐步建立完善了數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了從基金申報到支付的信息化、網絡化，并與金財、金稅等數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)逐步實現(xiàn)對接；下一步，社保類信息的各險種信息綜合與跨區(qū)域全國性數(shù)據(jù)集中勢在必行，這就要求審計方法必須與時俱進，研究信息化條件下的新審計方法，提高社保審計單元的信息分析技術能力，搶占信息技術制高點。
三是要全面實現(xiàn)審計人員素質轉型。要以“一專多能”為目標，在工作中鍛煉培養(yǎng)既熟悉社?；饦I(yè)務，又通曉計算機數(shù)據(jù)分析，同時還具備一定網絡化技術的復合型人才，最終實現(xiàn)審計組成員成為會看傳統(tǒng)賬冊門道、具備現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題慧眼、了解社保法規(guī)政策、熟悉財政基金編制、善用計算機分析語句、了解網絡信息技術的復合型人才隊伍，保證社會保障審計工作的質量，切實維護老百姓或弱勢群體的合法權益，為構建和諧社會、發(fā)揮好國家治理功能服好務。（王兵 王彥清）
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