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淺談國家治理視角下的普通高中債務(wù)化解

黃新柱崔衍秀（山東省平陰縣審計局）

【時間:2011年11月28日】字號：【大】【中】【小】

    [摘要] 普通高中階段教育在學(xué)生生涯中起著承上啟下的作用，是學(xué)生個性形成、自主發(fā)展的關(guān)鍵時期，對提高國民素質(zhì)和培養(yǎng)創(chuàng)新人才具有特殊意義。因此，在國家治理框架下合理化解高中債務(wù)意義重大，有助于從多途徑推動教育事業(yè)的健康發(fā)展，提升國家治理的有效性。本文結(jié)合普通高中債務(wù)調(diào)查，對國家治理內(nèi)涵、教育在國家治理中的重要地位進行了闡述，對普通高中債務(wù)形成原因進行了分析，對債務(wù)化解提出了幾點意見和建議。
    [關(guān)鍵詞] 國家治理普通高中債務(wù) 化解

    普通高中階段教育在學(xué)生生涯中起著承上啟下的作用，是學(xué)生個性形成、自主發(fā)展的關(guān)鍵時期，對提高國民素質(zhì)和培養(yǎng)創(chuàng)新人才具有特殊意義。普通高中教育階段作為教育歷程中的關(guān)鍵階段，只有建康發(fā)展，才能進一步鞏固國家治理成果，從而實現(xiàn)國家全面良好治理的目標(biāo)。因此，在國家治理框架下合理化解高中債務(wù)意義重大，有助于從多途徑推動教育事業(yè)的健康發(fā)展，提升國家治理的有效性。
    一、國家治理內(nèi)涵概述
    國家治理，是指通過配置和運行國家權(quán)力，執(zhí)行一定的政治理念，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。從政治學(xué)的角度看，國家治理即是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理，并且特別關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會之所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。對國家的治理實際上就是在尋求和建立一個效率公正的政府。國家治理過程，不應(yīng)該只是政府單方面行使權(quán)力、提供產(chǎn)品、維持管制、解決社會問題的過程，更重要的是政府與市場、企業(yè)、社會及公民之間的互動過程。
    二、普通高中教育在國家治理中的重要地位
    胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，將“教育”放在“民生六大任務(wù)”之首，提出了“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國。教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”的新理念。從社會學(xué)的角度看，教育在未來中國的社會發(fā)展和人的發(fā)展中，將扮演極其重要的角色。尤其在當(dāng)前，“加快普及高中階段教育”這樣的提法是首次出現(xiàn)在黨的重要文獻中，其意義非同小可。
    《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（(2010－2020年)也明確提出：高中階段教育是學(xué)生個性形成、自主發(fā)展的關(guān)鍵時期，對提高國民素質(zhì)和培養(yǎng)創(chuàng)新人才具有特殊意義。注重培養(yǎng)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、自強自立和適應(yīng)社會的能力，克服應(yīng)試教育傾向。到2020年，普及高中階段教育，滿足初中畢業(yè)生接受高中階段教育需求。
    黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，是我們黨在建黨九十周年、“十二五”起步之年、黨的十八大前夕，國內(nèi)外形勢發(fā)生深刻變化、改革發(fā)展進入關(guān)鍵時期召開的一次具有十分重要的會議，全會指出：推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，隊伍是基礎(chǔ)，人才是關(guān)鍵。人才的培養(yǎng)依靠教育事業(yè)的發(fā)展，要深入實施人才強國戰(zhàn)略，就要加快培養(yǎng)造就德才兼?zhèn)?、銳意創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模宏大的文化人才隊伍，就要優(yōu)先發(fā)展教育，為人才培養(yǎng)提供保障機制。
    教育要發(fā)展，財力是保障。國家治理方面非常重視對教育的財政投入，首先對義務(wù)教育階段產(chǎn)生的債務(wù)限時進行了化解。對于高中階段發(fā)展舉債，一定程度上推動了學(xué)校的發(fā)展，但也背上了沉重的包袱，一直以來，是國家和社會關(guān)注的焦點。國務(wù)院對普通高中債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、償還能力和形成原因等非常關(guān)注，近期結(jié)合上半年地方政府性債務(wù)審計成果，集中各級力量組織審計、教育、財政三部門聯(lián)合進行了普通高中債務(wù)調(diào)查，目前普通高中高額舉債已經(jīng)成為不爭的事實，特別是對于欠發(fā)達地區(qū)和市縣兩級中學(xué)高額舉債已經(jīng)從一定程度上影響了學(xué)校的健康發(fā)展，因此采取積極措施進行化解勢在必行，在國家治理框架下合理化解高中債務(wù)意義重大，有助于從多途徑推動教育事業(yè)的健康發(fā)展，提升國家治理的有效性。
    三、普通高中債務(wù)形成的原因分析
    為滿足普通高中教育發(fā)展需要，保證高中事業(yè)的快速發(fā)展，很多高中特別是縣級和欠發(fā)達地區(qū)高中通過舉借債務(wù)，有效緩解了資金需求矛盾，改善了辦學(xué)條件，擴大了優(yōu)質(zhì)教育資源，加快了教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進了當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展。但同時舉債也會帶來普通高中債務(wù)增加、學(xué)校資金風(fēng)險加大、與國家治理理念不相適應(yīng)等問題。分析債務(wù)形成的因素，主要有以下幾個方面：
    一是生源增加、辦學(xué)規(guī)模擴大是導(dǎo)致學(xué)校負(fù)債的突出因素。隨著我國國民經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，城市化進程的持續(xù)推進和國民生活水平的日益提升，對高中教育規(guī)模和水平的需求不斷增長。另外，隨著國家九年義務(wù)教育的實施，中小學(xué)學(xué)生入學(xué)率大幅度提高，相應(yīng)保證了高中階段學(xué)生生源的增加。例如：根據(jù)某縣《教育事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計》相關(guān)數(shù)據(jù)分析，2010年在校生人數(shù)8020人比2002年末在校生人數(shù)4860人增加3160人，增長65.02%；高中階段學(xué)生的增加，存在學(xué)校擴大規(guī)模的需求，2010年校舍建筑面積99318平方米比2002年45000平方米增加54318平方米，增長120.71%。
    二是高中學(xué)校多種方式的等級評定和驗收是學(xué)校舉債的重要因素。近幾年來，為迎接高中教育評等定級工作，學(xué)校對照標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造條件，軟件硬件設(shè)施均有了較大改善，特別是綠化、硬化、美化、凈化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化等投入，需要大量的資金，例如：某縣普通高中僅2010年為迎接省級規(guī)范化學(xué)校驗收新增債務(wù)843萬元，其中學(xué)校建塑膠跑道192萬元、新建學(xué)生公寓311萬元、餐廳擴建160萬元、實驗室新增及改建100萬元、電腦購置80萬元等。
    三是學(xué)校高標(biāo)準(zhǔn)、高起點建設(shè)也是舉債的關(guān)鍵因素。根據(jù)《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《中小學(xué)圖書館（室）規(guī)程（修訂）》規(guī)定，對生均校舍面積和生均藏書量均有明確標(biāo)準(zhǔn)，對于新建和遷建學(xué)校來說，都立足高標(biāo)準(zhǔn)、高起點來建設(shè)學(xué)校，例如：某縣2010年末生均校舍面積12.38平方米，生均藏書量30冊，均已達到了標(biāo)準(zhǔn)。如此建設(shè)一方面增加學(xué)校的吸引力，取得優(yōu)質(zhì)生源，一方面不會出現(xiàn)將來較短時間內(nèi)因達不到標(biāo)準(zhǔn)要求而浪費投資和重復(fù)投資的情況。
    四是辦學(xué)成本分擔(dān)機制不完善，地方政府財力困難，教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺，是形成普通高中債務(wù)的直接原因。目前，普通高中學(xué)校資金來源主要是預(yù)算內(nèi)經(jīng)費撥款、事業(yè)收入、銀行貸款、集資和拖欠工程款。對于基層或者經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政部門來說，基礎(chǔ)教育的財政投入主要用于九年義務(wù)教育，政府撥款只保公辦普通高中教師工資，普通高中生均公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等均未列入財政預(yù)算。公辦普通高中學(xué)校，只能依靠收費和舉債維持日常運轉(zhuǎn)。
    四、普通高中債務(wù)化解的對策
    普通高中教育階段的健康發(fā)展是國家治理發(fā)展的需要，并推動了國家治理的發(fā)展。針對普通高中債務(wù)情況及形成原因，要站在國家治理的高度，引起各級領(lǐng)導(dǎo)和舉債學(xué)校的重視，保證普通高中教育階段的穩(wěn)定與發(fā)展，采取多項措施，調(diào)動多方面的力量，有條不紊地積極化解普通高中債務(wù)，為此提出如下對策：
    一是拓寬資金渠道，厲行節(jié)約資金，積極做好增收節(jié)支工作。一方面廣開財源，增加收入，積極自籌和爭取各類公辦普通高中建設(shè)項目，多方籌集社會資金，提高學(xué)校的債務(wù)直接償還能力；另一方面學(xué)校要加強財務(wù)管理，厲行節(jié)約，規(guī)范支出行為，不得擅自舉借新債，盡量提高資金的使用效能，把有限的資金用在刀刃上，縮短學(xué)校債務(wù)的償還周期。
    二是發(fā)揮財政職能，繼續(xù)加大財政投入力度。財政部門要不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理安排資金預(yù)算，在保證各項教育事業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，進一步加大對教育的傾斜力度，教育部門在編制城市教育費附加和地方教育費附加時應(yīng)加大償債資金的比例，盡可能少安排新建工程，避免新的債務(wù)產(chǎn)生。
    三是健全監(jiān)管機制，有效防范債務(wù)風(fēng)險。教育行政主管部門要實行動態(tài)監(jiān)管，實時掌握學(xué)校債務(wù)狀況，出謀劃策，幫助學(xué)校探索教育債務(wù)償還新途徑，確保教育債務(wù)能夠早日償還。財政、教育、審計等部門要參與建設(shè)項目概算、預(yù)算、決算審核和工程招投標(biāo)等工作，加強工程項目建設(shè)的審計和監(jiān)督。
    四是建立償還機制，促進債務(wù)良性管理。對學(xué)校建立債務(wù)償還機制，明確項目單位為債務(wù)最終償還人，加強普通高中學(xué)校償債進度。教育主管部門統(tǒng)籌考慮各年度償債規(guī)模，多渠道多形式籌集償債資金，促進債務(wù)良性管理，以確保債務(wù)的有效快速消化。（黃新柱崔衍秀）


    【主要參考文獻】
    1．《國家審計與國家治理》，劉家義2011年7月8日在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上的講話。
    2．《國家審計是國家治理的工具》：李金華，《財經(jīng)》，2004年第24期。
    3．《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》：新浪網(wǎng)，2010年07月30日發(fā)布。

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