摘要：國家治理與國家審計命題的提出具有重大意義，不僅是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會科學發(fā)展的迫切需要，也完全符合依法治國根本要求。國家審計在國家治理中具有重要作用，完善國家治理需要深化國家審計，而經(jīng)濟責任審計是國家審計促進實現(xiàn)國家治理目標的最佳切入點。全面深化經(jīng)濟責任審計，促進國家治理目標的有效實現(xiàn)，必須樹立經(jīng)濟責任審計新理念，構(gòu)建經(jīng)濟責任審計工作新機制，制定經(jīng)濟責任審計新規(guī)范。
關(guān)鍵詞：國家治理 國家審計 經(jīng)濟責任審計
一、國家治理與國家審計命題具有重大意義
劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上所作《國家審計與國家治理》的主題演講，全面闡述了國家審計與國家治理的辯證關(guān)系，指出國家審計是國家治理的重要組成部分，并對完善國家治理具有重要推動作用。筆者認為，深入研究國家審計與國家治理命題，既是完善國家治理的需要，也是國家審計科學發(fā)展的需要。
（一）這一命題適應了科學發(fā)展的客觀要求。改革開放以來，我國的經(jīng)濟社會取得很大發(fā)展，初步形成了中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制。雖然我國采取的是漸進式市場化改革道路，但與發(fā)達國家的市場化過程比，我國的市場化速度非?？?，在取得很大成果的同時，也積累了很多問題。正如胡錦濤同志在“七一”講話中指出的：“世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，制約科學發(fā)展的體制機制障礙躲不開、繞不過，必須通過深化改革加以解決?！?我國社會轉(zhuǎn)型期存在的權(quán)力腐敗、決策失誤、環(huán)境污染、群體性事件、貧富嚴重分化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡等影響科學發(fā)展問題，對完善國家治理提出迫切要求。當前，在國家治理中還存在很多不適應環(huán)境快速變化的方面，傳統(tǒng)的治理理念與現(xiàn)在的發(fā)展趨勢之間矛盾比較突出，往往習慣于用行政手段去管理經(jīng)濟，體制機制也有很多不相適應。可以說，現(xiàn)階段發(fā)展處于攻堅階段，也處于十字路口，要么抓住機遇，乘勢而上，要么停滯不前，陷入混亂，甚至倒退。所以，必須堅定不移地走科學發(fā)展道路，這就需要審計監(jiān)督做重要支撐，以調(diào)整和治理這些不協(xié)調(diào)、不平衡、不適應的問題。憲法第九十一條、第一百零九條對審計機關(guān)的規(guī)定，明確了審計監(jiān)督在國家治理中的重要地位，國家審計作為國家重要的政治制度安排，從恢復之日起就被賦予神圣使命，是在治理整頓中發(fā)展起來的。中央從“七五”規(guī)劃開始就強調(diào)加強審計工作，在十三大及其以后黨的多次重大決定之中明確提出強化審計監(jiān)督。當前和今后一個時期，國家審計完成服務科學發(fā)展、維護和諧穩(wěn)定、注重鼓勵創(chuàng)新和堅持黨的領(lǐng)導等國家治理任務，必須要認真履行好法定職責，發(fā)揮審計獨特優(yōu)勢推進科學發(fā)展，尤其要通過審計監(jiān)督引領(lǐng)各級領(lǐng)導干部科學決策，依法決策、民主決策。因此，國家治理的審計戰(zhàn)略命題適應了科學發(fā)展的客觀要求。
（二）這一命題順應了依法治國的時代潮流。提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家，就是要堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。國家一切權(quán)力屬于人民，全面落實依法治國基本方略各項要求，必須要建設決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約的權(quán)力運行機制。國家審計擔負著用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力、維護法律秩序尊嚴、推進民主法治的重要使命。國家審計只有站在推進依法治國、依法行政的高度，發(fā)揮審計在推進民主法治中的作用，才能更好地為國家治理服務。因為法律制度是公認的行為規(guī)則，使人們之間相互聯(lián)系有一個穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，并對一些活動提供激勵，對另一些活動提供約束甚至制裁。而制度規(guī)則總是與個人選擇相互作用，所以必須嚴格依法辦事，盡量減少個人偏好對制度效用的負面影響，以提高政府的執(zhí)行力和公信力。當前，形式主義、官僚主義在一些地方還相當嚴重，輕視群眾、騷擾群眾、欺壓群眾、責難群眾等一些脫離群眾的現(xiàn)象依然存在；實用主義、個人主義也較為突出，表現(xiàn)為跑官、結(jié)黨、營私、忌賢等等。有的人信奉跑官，一跑就靈，立竿見影；有的人八面玲瓏、明哲保身、充當老好人；有的人投機取巧、拉幫結(jié)派、爾虞我詐。怎么衡量一個干部真正是優(yōu)秀的還是較差的？怎樣衡量領(lǐng)導干部的政績是否突出？充分發(fā)揮審計職能，對組織考察干部是一個有益的補充和完善，這也說明國家審計和國家治理命題遵循了依法治國的趨勢。
（三）這一命題實現(xiàn)了審計功能的自我完善。自上世紀八十年代歐洲學者提出風險社會的概念，世界用動蕩不安一再地為風險社會作出詮釋。政治、經(jīng)濟和商業(yè)都前所未有地面對著新的決策環(huán)境，更多的利益相關(guān)者、靈活的網(wǎng)絡體系等因素正深刻影響著世界的發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡媒體對社會、個人和政府產(chǎn)生深遠的影響，在改變利益訴求表達方式的同時，改變著人們的生活方式和政府的執(zhí)政方式。正是政治、經(jīng)濟和社會風險的嚴重性，直接強化著國家治理的必要性。而國家審計作為維護經(jīng)濟社會健康發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”和國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，只有站在國家治理的高度謀劃發(fā)展，才能更好履行法律賦予的職能。劉家義審計長論述了國家審計在國家治理中有七大重要作用：在國家權(quán)力體系中發(fā)揮權(quán)力制約和監(jiān)督作用，促進規(guī)范權(quán)力的配置和運行；為國家治理進行科學決策提供及時、客觀、可靠的信息，促進國家治理各項政策措施的執(zhí)行；注重揭示和反映經(jīng)濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和風險，維護國家安全；揭露違法違規(guī)問題和濫用權(quán)力的行為，維護法治；從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議，促進國家治理創(chuàng)新；關(guān)注民生和資源環(huán)境保護，努力維護民眾的根本利益；實行審計結(jié)果公告制度，推動落實民眾在國家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)。這些作用是從政治、經(jīng)濟、文化、社會等四個領(lǐng)域歸納出來的，都是國家審計功能自我完善的重點領(lǐng)域。國家審計與國家治理命題以促進實現(xiàn)國家良治為核心，切實把發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能作為審計的著力點，從豐富完善國家審計的預防、揭示和抵御功能出發(fā)，促進國家審計系統(tǒng)肌體的健康生長、更替，從根本上提高自身肌體的“免疫力”。表現(xiàn)在審計實踐中，要適應有效服務國家治理的需要，不斷調(diào)整和校正審計發(fā)展路徑，通過理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，推動國家治理的完善和改進。
二、經(jīng)濟責任審計是參與治理的最佳切入點
經(jīng)濟責任審計是以黨政主要領(lǐng)導干部為監(jiān)督對象的中國特色國家審計制度。無論從國家治理的角度，還是從國家審計的角度，經(jīng)濟責任審計都是我國國家審計參與國家治理的最佳切入點。
（一）領(lǐng)導者是國家治理中的關(guān)鍵要素。國家是政治統(tǒng)治的工具，在國家產(chǎn)生的同時，國家治理這一階級社會中最重要的政治現(xiàn)象就伴生而來了。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮,協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾,以維持特定的秩序。所以，放眼古今中外的國家治理實踐，一般都是以體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的法律制度和政策為基礎(chǔ)，以國家機器的有效運行為保障，落實治理要求的執(zhí)行活動則由公務人員完成?？梢?，權(quán)力運行是國家治理過程中最為核心、最為關(guān)鍵的內(nèi)容，國家治理過程主要是配置和運作國家權(quán)力的過程。因為權(quán)力總是需要有人去行使，權(quán)力也只有依靠人才能發(fā)揮效用，所以，政治的運作需要把知識、思想和關(guān)于人性、人生和社會良知注入權(quán)力中。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的諸多矛盾和問題，不管其表現(xiàn)的方式如何，但究其根源，主要還是體制機制缺欠和已有制度執(zhí)行不力兩個基本原因，都與領(lǐng)導干部有密切關(guān)系。由于權(quán)力高度集中、掌握稀缺資源和自由裁量權(quán)大，一些領(lǐng)導干部在執(zhí)行政策中亂開口子，導致在解決一個問題的同時引發(fā)了更多的問題，甚至使個別問題演變?yōu)槿謫栴}，領(lǐng)導干部決策失誤貽害無窮。如果一個地方的黨政主要領(lǐng)導干部在自己的任期內(nèi)制造了可以標榜的“政績”，他的后一任甚至后幾任卻要背上沉重的歷史包袱，那良好的國家治理就無從談起。結(jié)論十分清楚，約束領(lǐng)導干部權(quán)力運行是國家治理的重中之重。
（二）審計與干部管理結(jié)合是歷史回歸。加強經(jīng)濟責任審計制度建設、完善領(lǐng)導干部管理和監(jiān)督機制是黨中央國務院加強執(zhí)政能力建設的重要舉措，也是在回歸傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的一次制度創(chuàng)新。與世界其他國家相比，我國國家治理具有數(shù)千年一脈相承的悠久歷史，制度完備、高度集權(quán)、人治和政府主導等特點，使中國的官僚制度具有注重官吏選拔考核與監(jiān)察以及機構(gòu)分設卻職權(quán)交叉的特色，其中國家審計與官吏的考核即關(guān)系密切。盡管我國國家審計在幾千年的歷史發(fā)展中沒有形成固定模式，但以維護王權(quán)為目標卻始終不變。秦漢時期，官吏的考核、監(jiān)察分隸丞相府、御史府，上計制度與和官吏的考核、監(jiān)察密不可分。秦漢以下，官吏的考核歸尚書吏部考功司，監(jiān)察歸御史臺、都察院和六科，但后者又有考察、稽察官吏之責。審計則分屬尚書刑部比部司、戶部和太府寺審計司，以及都察院和六科之戶科、工科，其地位漸高，逐步成為專設機構(gòu)，且有脫離六部和御史臺、都察院、六科獨立的趨勢。自上世紀以來，我國國家審計與考核、監(jiān)察職權(quán)清晰，三者的關(guān)系不再像以往那樣密切。而領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的發(fā)展，將使審計與考核、監(jiān)察又逐步聯(lián)系在一起，可以視為是對傳統(tǒng)的傳承與回歸。中央強調(diào)紀檢監(jiān)察監(jiān)督、組織監(jiān)督和審計監(jiān)督有機結(jié)合，既是順應政府主導、高度集權(quán)和人治傳統(tǒng)的產(chǎn)物，又合乎改革開放以來以經(jīng)濟建設為中心，注重經(jīng)濟社會科學發(fā)展的時代需要，也符合在經(jīng)濟發(fā)展中政府的作用愈來愈突出的國際潮流。這就使其不僅具有深遠的歷史和現(xiàn)實意義，而且對其他國家亦具有重要的參考價值。
（三）經(jīng)濟責任審計實踐的成效顯著。從全國看，我國共對43萬多名領(lǐng)導干部進行了經(jīng)濟責任審計，發(fā)現(xiàn)由領(lǐng)導干部直接責任造成的違規(guī)違紀和損失浪費問題金額721億元，查出領(lǐng)導干部以權(quán)謀私等個人經(jīng)濟問題金額20.8億元，移送紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)7600多人。這些問題的揭示和處理，有效地推動了領(lǐng)導干部遵紀守法意識和自我約束能力的提高。目前，各級審計機關(guān)每年投入經(jīng)濟責任審計的力量已占40%以上，有的超過一半，已實現(xiàn)對各級領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的全覆蓋。經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容和重點也從原來的財政財務收支審計，逐步擴展到領(lǐng)導本地區(qū)、本單位科學發(fā)展、執(zhí)行國家方針政策和經(jīng)濟決策、廉潔自律等情況，建立在審計內(nèi)容基礎(chǔ)上的審計評價也不斷完善，全面性、準確性和操作性逐步增強，在計劃管理、審計質(zhì)量管理等方面也積累了一定經(jīng)驗。從浙江看，我們積極探索黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任同步審計，堅持以任中經(jīng)濟責任審計為主，實施審計對象分類管理，運用計算機審計技術(shù)改進經(jīng)濟責任審計技術(shù)方法，建立包括問責和責任追究等經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用制度，開展離任經(jīng)濟事項交接，進一步增強了經(jīng)濟責任審計的制度約束力，使離任的領(lǐng)導干部不交馬虎賬，繼任者不接糊涂班，將權(quán)力行使置于有效的監(jiān)督之下。正是由于經(jīng)濟責任審計取得的顯著成績，各級黨委和政府才高度重視經(jīng)濟責任審計，中央出臺新的規(guī)定，審計署提出“全面推進、突出重點、健全制度、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、深化發(fā)展”的工作新思路，要求全面深化經(jīng)濟責任審計，促進領(lǐng)導干部守法守規(guī)守紀盡責，為推動完善國家治理、推進反腐倡廉建設、促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展做出積極貢獻。
三、深化經(jīng)濟責任審計工作的途徑與方式
縱觀歷史，引發(fā)國家治理的各種問題，在一開始往往表現(xiàn)為“錢”的問題，比如稅收、財政支出等。這些問題所引發(fā)的體制供給和需求之間的矛盾與沖突，就構(gòu)成了體制變革與轉(zhuǎn)型的重要契機。經(jīng)濟責任審計的一系列新制度，正是這樣一個促使完善國家治理的新切入點。當然，相對于國家治理的復雜需求，經(jīng)濟責任審計制度還存在很多亟待完善的方面，可能正是這些缺陷或矛盾構(gòu)成了民主政治發(fā)展的持續(xù)動力。權(quán)力運行邊界、權(quán)力運行機制、權(quán)力運行目的是制約權(quán)力的基本問題，因此，完善經(jīng)濟責任審計制度首先不能僅僅從審計機關(guān)的角度思考問題，而必須要站在全局的高度和角度。同時，在審計范疇之內(nèi)，必須要著力解決好經(jīng)濟責任審計的基本問題。
（一）樹立經(jīng)濟責任審計新理念。經(jīng)濟責任審計同我們熟悉的財政財務收支審計等相比，具有鮮明特點，包括黨委和政府共同領(lǐng)導的體制、干部管理監(jiān)督的目標指向、中國獨有的審計類型、結(jié)果影響領(lǐng)導干部本人、聯(lián)席會議成員單位共同推進等等，只有深入認識和把握這些特點，相應地樹立起全新的工作理念，經(jīng)濟責任審計制度才能成為促進國家治理目標有效實現(xiàn)的好制度。一是要樹立經(jīng)濟責任審計為黨管干部服務的理念。審計機關(guān)是政府的組成部門，在既定的工作規(guī)則之下，如何滿足對黨政主要領(lǐng)導干部管理監(jiān)督的需要，審計的切入點、揭露問題的角度和反映問題的渠道等等，都需要認真研究。二是要樹立促進權(quán)力運行公開化、資源配置市場和操作行為公開化的經(jīng)濟責任審計新目標。目前經(jīng)濟犯罪高發(fā)，領(lǐng)導干部的犯罪案件大約７０％屬于經(jīng)濟犯罪，其根源無不與權(quán)力高度集中、掌握稀缺資源和自由裁量權(quán)大等因素密切相關(guān)，經(jīng)濟責任審計服務國家治理目標，必須要樹立促進權(quán)力運行公開化、資源配置市場和操作行為公開化的新目標。三是要樹立適應經(jīng)濟責任審計工作的思維方式。要有戰(zhàn)略思維，順應提高黨建工作科學化水平的戰(zhàn)略思維脈絡，研究和探索經(jīng)濟責任審計深化發(fā)展問題；要有辯證思維，用有利于發(fā)展、有利于民生的眼光看問題、做結(jié)論；要有創(chuàng)新思維，以信息化推進經(jīng)濟責任審計規(guī)范化，以政治過硬、業(yè)務精良和作風務實的高素質(zhì)干部隊伍落實經(jīng)濟責任審計制度。
（二）構(gòu)建經(jīng)濟責任審計工作新機制。全面推進經(jīng)濟責任審計深化發(fā)展，核心是依靠完善的體制機制作保障。一是要健全經(jīng)濟責任審計工作領(lǐng)導機制。要以細化的制度進一步明確各級黨委和政府對經(jīng)濟責任審計工作的領(lǐng)導責任，健全領(lǐng)導制度，保證及時研究重大問題，真正利用經(jīng)濟責任審計的結(jié)果。落實聯(lián)席會議及各成員單位的工作職責，完善有關(guān)工作制度，進一步發(fā)揮其對經(jīng)濟責任審計工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，切實解決經(jīng)濟責任審計發(fā)展的依靠力量問題。二是要建立領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任日常管理機制。經(jīng)濟責任審計制度不能僅僅是審計幾個個體的操作制度，要注重采用多種方式發(fā)揮經(jīng)濟責任審計制度約束作用。實行領(lǐng)導干部任前經(jīng)濟責任告知、年度經(jīng)濟責任履行情況報告、離任經(jīng)濟事項交接制度，通過加強對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的日常監(jiān)督管理，切實解決促進領(lǐng)導干部“用好權(quán)”和經(jīng)濟責任審計制度發(fā)揮作用的有效方式問題。三是要建立分類管理分類審計機制。通過建設被審計對象數(shù)據(jù)庫，研究制定中長期審計規(guī)劃，合理確定年度計劃，實行分類管理和分類審計。對重要崗位領(lǐng)導干部在任期內(nèi)實施輪審，對一般崗位的領(lǐng)導干部要重視利用其他專項審計成果，防止經(jīng)濟責任審計與其他審計割裂的問題，對不實施審計的以離任經(jīng)濟事項交接代替，切實解決經(jīng)濟責任審計應審盡審的具體實現(xiàn)途徑問題。四是要完善經(jīng)濟責任審計質(zhì)量管理機制。規(guī)范經(jīng)濟責任審計操作行為，保證同類同級領(lǐng)導干部的審計標準和評價標準相對統(tǒng)一，加強質(zhì)量管理，保證審計結(jié)果的客觀公正，以公平對待每一位被審計領(lǐng)導干部，切實解決經(jīng)濟責任審計結(jié)果如何可信可靠可用的問題。五是建立健全問效問責機制。建立結(jié)果運用制度，通過聯(lián)席會議成員單位的分工協(xié)作，努力形成監(jiān)督合力，在問效問責和審計結(jié)果整改督查的基礎(chǔ)上，加強對領(lǐng)導干部的管理監(jiān)督，切實解決經(jīng)濟責任審計如何“遏制權(quán)”和樹立正確用人導向的問題。
（三）完善經(jīng)濟責任審計新規(guī)范。當前經(jīng)濟責任審計存在無序?qū)徲?、重復審計和越?quán)審計等突出問題，具體表現(xiàn)為重點不突出，漫無邊際地審計，同類審計的內(nèi)容與標準不一致，經(jīng)濟責任審計不能有效利用其他審計結(jié)果，甚至離開“經(jīng)濟”和“責任”的內(nèi)容進行審計，這些問題的存在嚴重削弱經(jīng)濟責任審計的執(zhí)行力和公信力，嚴重影響經(jīng)濟責任審計促進國家治理目標的有效實現(xiàn)。解決的辦法就是以科學的制度來規(guī)范經(jīng)濟責任審計行為，不斷提高經(jīng)濟責任審計的質(zhì)量水平。一是健全和完善分類的經(jīng)濟責任審計操作規(guī)程，落實好評判制。評判制是指審計機關(guān)依法審計領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的履行，根據(jù)審計情況對領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行結(jié)果進行綜合打分，并確定履行經(jīng)濟責任存在問題的責任歸屬。由于地方黨政和黨政部門主要領(lǐng)導干部以及國有企業(yè)領(lǐng)導人員等的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容與重點存在較大差異，審計機關(guān)應根據(jù)不同種類領(lǐng)導干部的特點，分別制定操作規(guī)程，分別解決審計什么、怎么審計和如何評價等基本問題，以具體落實好評判制。評判被審計領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況，既要客觀地肯定成效，也要依法揭示問題。量化打分評級就是根據(jù)審計內(nèi)容，對具體履責行為進行評判，對不符合要求的給予扣分，對取得良好效果的創(chuàng)新思路給予加分，根據(jù)被審計領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行的得分作出等級評價，將不同等級的履責結(jié)果與被審計領(lǐng)導的干部考核與獎懲掛鉤。二是高度重視存在問題的整改到位，落實好銷號制。銷號制是指審計機關(guān)對經(jīng)濟責任審計報告中反映的問題列出目錄并編號，提出限期整改要求，被審計領(lǐng)導干部和被審計單位整改一項即銷號一項。對依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)政策暫時無法整改或其他不可抗因素造成暫時無法整改的問題，由被審計單位向?qū)徲嫏C關(guān)作出書面說明后也可以銷號。審計機關(guān)應對被審計領(lǐng)導干部和被審計單位的整改情況進行核實，對被審計單位無法解決的體制機制問題及時研究并提出處理意見建議，發(fā)揮銷號制在促進解決問題方面的作用，在實踐中逐步探索解決屢審屢犯的問題。三是強化結(jié)果的有效運用，落實好問責制。問責制是聯(lián)席會議有關(guān)成員單位根據(jù)審計結(jié)果和有關(guān)干部管理監(jiān)督的規(guī)定，在各自職權(quán)范圍內(nèi)對被審計領(lǐng)導干部履責中存在的問題做出相應處理，加強對領(lǐng)導干部的管理與監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)等要根據(jù)經(jīng)濟責任審計結(jié)果，在落實問責制過程中做好問責調(diào)查、責任追究以及其他有關(guān)工作，要重視將經(jīng)濟責任結(jié)果問責與落實黨內(nèi)監(jiān)督各項制度緊密結(jié)合，聯(lián)席會議要重視針對普遍性、規(guī)律性和傾向性問題，及時向黨委政府提出加強干部管理監(jiān)督的意見建議，對存在的突出問題和典型案例在一定范圍內(nèi)進行通報，重視審計結(jié)果公開，積極探索結(jié)果公告的方式與途徑，真正把審計成果運用到重大經(jīng)濟決策、重要人事任免和重大案件處理等程序機制和處置機制中。（陳榮高）
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