摘要： 本文從對國家治理的縱向和橫向研究出發(fā)，著重論述了社會主義國家審計在國家治理中的定位和作用，國家審計參與國家治理的廣度和深度，重點總結(jié)了國家審計在國家治理中更充分、有效發(fā)揮作用的途徑和方式，為國家審計在更高層面充分發(fā)揮保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能以及在創(chuàng)新方向和發(fā)展思路方面提供了有益的探索和嘗試。
關(guān)鍵詞： 審計 國家治理 免疫系統(tǒng)
一、國家審計在國家治理中的地位
（一）國家治理的內(nèi)涵和外延。
國家治理屬于上層建筑的范疇，是指國家通過特定的手段和途徑調(diào)節(jié)社會各階層行為的機制或方式，通俗地講就是國家運用行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段和現(xiàn)代化管理技術(shù)對經(jīng)濟社會所進行的管理工作。治理包含有管理和統(tǒng)治兩方面的含義，治理的過程總體上可分為宏觀決策、具體執(zhí)行以及檢查監(jiān)督，與管理相比，治理的內(nèi)涵更為豐富、范圍更為寬廣。馬克思關(guān)于管理二重性的原理認為，管理具有二重性，即它的社會屬性和自然屬性。而根據(jù)馬克思主義階級理論，假設(shè)拋開階級而言，僅從管理的角度看，國家治理就是一個非政治化的管理過程。因此，國家治理也應(yīng)具有二重性，國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，管理、統(tǒng)治是它的自然屬性，但它總是代表統(tǒng)治階級的意志和利益，一切管理和統(tǒng)治行為總是維護統(tǒng)治階級的地位，這就是它的社會屬性。具體到我國，國家治理的根本目的就是鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，建設(shè)富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。
（二）國家審計在國家治理中的地位
從審計產(chǎn)生發(fā)展的歷史來看，它是社會生產(chǎn)力達到一定階段和水平時應(yīng)運而生并逐步發(fā)展起來，當(dāng)財產(chǎn)所有者把他的財產(chǎn)交給他人代為管理或經(jīng)營，在客觀上就有防弊查錯的需要，便委派或委托他人進行審查和評價，這就產(chǎn)生了審計。因此，審計最基礎(chǔ)、最原始的職能或?qū)傩跃褪且环N對經(jīng)濟行為的監(jiān)督。從中外經(jīng)濟史中也不難發(fā)現(xiàn)，我國歷朝歷代、當(dāng)今世界各國都有具備審計特征的經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)，這說明經(jīng)濟監(jiān)督這一基礎(chǔ)屬性是被古今中外不同社會制度的國家所認可、所接受的。
在現(xiàn)代社會中，如果也按照委托—代理理論，國家治理實際上是政府接受統(tǒng)治階級的委托，運用多種手段來實現(xiàn)委托人利益最大化的過程。但國家審計卻是對這些手段的監(jiān)督與制衡，它的根本目的就是規(guī)范和約束國家權(quán)力，將國家權(quán)力的隨意擴張約束起來，既保證國家權(quán)力不能隨意而為，又保證國家權(quán)力適時而為、廉潔高效。當(dāng)然，國家審計在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進，其目標、任務(wù)、重點和方式，都隨著國家治理的目標、任務(wù)、重點和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。
（三）社會主義國家審計的重要地位和作用。
在社會主義國家，國家審計同樣是國家治理的重要組成部分。人民是國家的主人，政府事實上是接受人民的委托治理國家，公共權(quán)力來自于人民的授權(quán)和認可。國家審計要關(guān)注一切受托經(jīng)營者的責(zé)任，促使這些受托經(jīng)營者在使用人民賦予的權(quán)力時，時刻不忘對人民承諾的責(zé)任。國家審計在國家的運行機制中是一個約束權(quán)力、監(jiān)督經(jīng)濟責(zé)任的“免疫系統(tǒng)”。
審計的地位與憲法賦予的職權(quán)緊密相聯(lián)，憲法是國家的根本大法，研究審計地位不能離開憲法賦予審計的職權(quán)這一基本規(guī)定。1982 年頒布的憲法明確規(guī)定在我國實行審計制度，審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財務(wù)收支、對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督，并且依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。這是其他經(jīng)濟監(jiān)督部門所不能比擬的，這也是審計與其他經(jīng)濟監(jiān)督部門在法律上的不同之處。
國家審計的重要地位還在于它是維護社會主義制度、保衛(wèi)人民民主專政、推進民主法治的工具。由于封建階級、資產(chǎn)階級腐朽思想的侵蝕，在我國還不可避免地會滋生出一些敗壞黨風(fēng)和社會風(fēng)氣的腐敗現(xiàn)象、官僚主義作風(fēng)和經(jīng)濟犯罪案件，而近30年來的審計實踐，已經(jīng)使越來越多的人認識到審計在這方面工作的重要性。隨著改革開放的深入發(fā)展，審計只會進一步加強而不會削弱，審計的地位將更加強化，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中將會發(fā)揮更加顯著的作用。
但我們同時必須清醒地認識到，審計的地位是一種客觀存在，不是人為安排的，既不可妄自菲薄也不能一味拔高，只有放在特定的歷史環(huán)境和時代背景中，審計才能順應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律，最大限度地發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”作為出發(fā)點和立足點，實現(xiàn)維護人民群眾的根本利益的目標。
（四）審計與其他部門的關(guān)系。
用系統(tǒng)論的觀點看，國家是一個巨型的運行系統(tǒng)，包括審計在內(nèi)的各個部門都有自己特定的位置地位和功能，每個部門都具有一定的獨立性和封閉性，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展工作，它們在系統(tǒng)中的地位是并列平行不能互相取代的；但每個部門都有一定的局限性，都只能監(jiān)督和反映整個經(jīng)濟活動的一個側(cè)面，這就從客觀上決定了各個監(jiān)督部門之間必須是分工協(xié)作、互相補充、互相配合、互相促進的關(guān)系，它們必須和諧地運行才能正常運轉(zhuǎn)，單純地強調(diào)某個部門的作用都是不現(xiàn)實的，甚至?xí)a(chǎn)生逆向效果。這就要求各部門之間必須建立起廣泛的橫向聯(lián)系，步調(diào)一致才能實現(xiàn)國家治理的最終目標。
在實現(xiàn)國家治理的過程中，不同的部門擔(dān)負起了決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，審計承擔(dān)的是監(jiān)督控制職責(zé)，審計機關(guān)是代表國家進行監(jiān)督的部門，它地位超脫，客觀公正，不受其他行政機關(guān)團體和個人的干涉，在國家治理中具有重要的地位并能發(fā)揮積極的作用。審計的功能主要是監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行情況，并將決策執(zhí)行情況的評估反饋給決策系統(tǒng)，推動決策系統(tǒng)及時修正決策。換言之，審計要保證決策執(zhí)行過程中不偏離目標，如果偏離就要不斷地予以糾正；另一方面，還要在經(jīng)濟社會活動中驗證決策本身的效益性。
從上述審計的作用來看，審計監(jiān)督的內(nèi)容比較廣泛，涉及宏觀與微觀諸多部門，涉及經(jīng)濟活動的不同層次、不同方面和不同環(huán)節(jié)，它是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束。審計的性質(zhì)職能與其他部門也不同，審計是對其他部門進行監(jiān)督和制約的部門，也是對經(jīng)濟活動進行綜合監(jiān)督的部門。由于監(jiān)督的全面性，能夠取得各方面的材料，便于綜合總攬全局從宏觀和整體上看問題，從而發(fā)現(xiàn)一些薄弱環(huán)節(jié)，將這些信息傳遞反饋到有關(guān)部門能夠引導(dǎo)或促進有關(guān)部門加強監(jiān)督作用。從這個角度講，審計并不排斥各部門的職能，也不是對其他部門監(jiān)督的重復(fù)，它不但不削弱各部門的業(yè)務(wù)和作用，而是對整個經(jīng)濟監(jiān)督體系的充實和完善，最終促進監(jiān)督體系更加正確地發(fā)揮作用，從而保證國民經(jīng)濟的良性運行。
二、國家審計在國家治理中發(fā)揮作用的實現(xiàn)途徑
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會各方面對審計的要求越來越高、越來越廣。各級黨委、政府希望審計工作在推動制度創(chuàng)新、機制轉(zhuǎn)變、政令暢通方面發(fā)揮更大作用，客觀上要求審計必須更加緊密地圍繞黨委、政府的工作中心開展工作，提供更加有價值的信息和建議，更好地為黨委、政府決策服務(wù)；社會公眾希望審計敢于揭露違法違規(guī)事實，嚴肅查處大案要案，及時把審計結(jié)果和整改情況向社會公告，客觀上要求審計必須狠抓質(zhì)量，提升水平，出更多更好的成果；即使是審計對象對審計的要求也在提高，希望審計公平、公正和發(fā)揮建設(shè)性作用，推動被審計單位更好發(fā)展，這就要求審計機關(guān)要在關(guān)注真實、合規(guī)的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注效益情況，并提出切實有效的審計建議，促進科學(xué)發(fā)展。國家審計在國家治理中發(fā)揮作用的實現(xiàn)途徑主要有：
（一）促進國家宏觀經(jīng)濟政策的貫徹落實。
這些年來，根據(jù)國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，黨和國家制定了一系列政策、規(guī)定、辦法和措施，促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這些政策措施是否得到認真貫徹落實，是關(guān)系改革發(fā)展成敗與否的大問題。由于種種原因，有的地區(qū)、部門和單位在貫徹落實國家宏觀政策方面還可能存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。如，有的不會或不善于利用政策，有的打政策擦邊球，有的自立章法違背政策的精神實質(zhì)，這些問題如果不很好地加以解決，就會阻礙經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。國家治理的順利運轉(zhuǎn)要求確保黨和國家重大方針和決策部署的政令暢通，國家審計通過經(jīng)常性地檢查監(jiān)督，可以及時掌握、積累大量的第一手資料，并且對各種經(jīng)濟信息進行驗證鑒別和篩選，以判明經(jīng)濟信息的可靠程度，最終為宏觀決策、公民參政議政提供真實可靠的信息。
從近年來的審計實踐看，審計機關(guān)著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展大局，圍繞黨和政府的中心工作，對黨和政府各項重大決策的落實情況主動進行監(jiān)督，不斷加強對公共財政體制的建立完善問題、國有金融機構(gòu)和國有企業(yè)經(jīng)營管理問題、重大基礎(chǔ)設(shè)施投資績效問題、社會保障和民生問題、資源環(huán)境和生態(tài)保護問題、影響經(jīng)濟社會安全等方面問題的審計，及時發(fā)現(xiàn)和反映各項政策措施貫徹執(zhí)行情況和存在的問題，嚴格依法進行糾正和處理，強化問責(zé)和責(zé)任追究機制，排除經(jīng)濟社會運行中的各種利益干擾，促進政策措施得到貫徹落實。
（二）揭露和查處違法違規(guī)問題，加強反腐倡廉建設(shè)。
近年來，經(jīng)濟社會各項事業(yè)均取得了顯著的成績，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，反腐倡廉形勢也依然嚴峻，一些崗位腐敗案件多發(fā)，一些領(lǐng)域違法違紀問題突出，一些群眾反映強烈的問題屢禁不止，如決策失誤、違法亂紀、損失浪費、會計信息不真實等，違法違規(guī)和犯罪手段不斷翻新，也更加隱蔽和高智能化，查處的難度也越來越大。而這些情況僅僅是表象，實際上還隱藏著更深層次的權(quán)錢交易等腐敗問題，尤其是危害性巨大的集體性腐敗問題。從2010年情況看，審計通過上繳財政、減少浪費等促進增收節(jié)支2099億元，挽回或避免損失344億元；向有關(guān)部門移送案件線索和事項3092件，有2541人（次）受到處理，其中查出領(lǐng)導(dǎo)干部對違規(guī)行為負有直接責(zé)任的問題金額249億元，82名被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部和465名相關(guān)人員的問題被移送司法、紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，最大程度地挽回損失，推動了反腐倡廉工作。因此，可以說，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索、促進反腐倡廉建設(shè)仍然是國家審計的工作重點。需要明確的是，揭露和查處重大違法違規(guī)問題不是審計的目的，而是一種途徑、一種手段或者一種方式，要通過查處問題促進反腐倡廉建設(shè)，進一步促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（三）揭示體制、機制和制度性問題，推動深化改革。
溫家寶總理曾指出，審計機關(guān)要進一步深化改革、完善制度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性作用。劉家義審計長也指出“建設(shè)性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，決定著審計能夠在多大范圍內(nèi)促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。因此，國家審計在揭露問題的同時，充分發(fā)揮建設(shè)性作用，通過揭示反映體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，開展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理、防范風(fēng)險的建議，促進完善體制制度、深化改革，促進提高經(jīng)濟社會運行質(zhì)量和績效，才是審計工作最大的成果，才能充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。審計工作的實踐也充分證明了這一點。“十一五”期間，全國各級審計機關(guān)審計和調(diào)查72萬多個單位，注重揭示和反映經(jīng)濟運行中的普遍性、傾向性、苗頭性問題和新情況，深入分析原因，并從制度、體制層面提出意見和建議，為黨和政府及有關(guān)部門的決策和管理提供了真實的信息和依據(jù)，為推動政策制度的完善起到了積極的促進作用。
（四）維護經(jīng)濟安全，保障國家根本利益。
隨著我國改革開放的進一步發(fā)展，隨著經(jīng)濟全球化與復(fù)雜化的日益加深，國家經(jīng)濟安全已成為一個不可回避、不可忽視的重大問題。從近年來審計情況看，當(dāng)前影響我國國家經(jīng)濟安全的問題總體呈現(xiàn)出綜合交織、結(jié)構(gòu)繁雜的態(tài)勢，既涉及財政、金融等宏觀經(jīng)濟，也涉及具體產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等微觀經(jīng)濟；既有呈現(xiàn)出嚴重后果的問題，也有尚未暴露的潛在風(fēng)險；既有整體問題，也有局部問題。國家審計是國家經(jīng)濟安全保障體系的重要組成部分，作為國家經(jīng)濟安全預(yù)警機制的重要一環(huán)， 注重發(fā)揮保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，自覺將維護國家經(jīng)濟安全作為審計工作的首要任務(wù)，把審計工作更好地融入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，積極從財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全、民生安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全和信息安全等方面，揭示和反映事關(guān)全局的、整體的、戰(zhàn)略性問題和關(guān)系到國家重大經(jīng)濟利益、關(guān)系到國家生存和發(fā)展的重大經(jīng)濟風(fēng)險，從制度體制上深入剖析原因，向決策部門反饋信息、提出防范和化解風(fēng)險的對策建議，促進政策的調(diào)整與完善，促使有關(guān)部門強化管理和監(jiān)督，在維護國家經(jīng)濟安全方面發(fā)揮了十分重要的作用，保障了國家的根本利益。（郭晉紅）
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