【摘要】本文闡述了國家治理視角下政府工程項目績效審計定位，以及政府投資工程項目績效審計是實現(xiàn)國家良好治理的重要手段。
【關(guān)鍵字】國家治理 政府投資工程 績效審計
隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，政府投資工程項目呈現(xiàn)大額化、關(guān)聯(lián)單位多、建設(shè)周期長等特點，部分工程投資效率低、環(huán)境影響大等問題，亟待從政府投資工程管理、監(jiān)督機制等方面予以完善，從國家治理視角下針對政府投資工程項目開展績效審計是當(dāng)前值得研究和探索的課題。
一、國家治理視角下政府投資工程項目績效審計定位
2011年7月，中國審計學(xué)會第三次理事論壇上劉家義審計長關(guān)于“國家審計與國家治理”的重要講話明確指出審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，意即國家審計起源于國家治理，同時服務(wù)于國家治理。
（一）政府投資工程項目績效審計的概念。政府投資工程項目績效審計是指國家審計機關(guān)在確保投資活動合法性的基礎(chǔ)上，對政府公共項目投資活動的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行評價的經(jīng)濟監(jiān)督活動，并對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題實施控制，合理配置資源、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)及減少風(fēng)險。以國家重點建設(shè)項目為例，經(jīng)濟性主要指建設(shè)資金籌集成本和工程造價的節(jié)約程度，體現(xiàn)的是事前控制，一些國家重點基本建設(shè)工程項目屬于非盈利性項目，國家投資的經(jīng)濟性較低；效率性主要指投入產(chǎn)出比，效率審計主要分析建設(shè)資金是否按照計劃籌集、是否合法、是否超出工程項目審批預(yù)算，是否存在浪費問題，體現(xiàn)事中控制；效益性是指工程項目投資目標(biāo)完成情況，主要包括環(huán)境效益、社會效益及經(jīng)濟效益，環(huán)境效益包括工程建設(shè)給沿線帶來的環(huán)境影響，例如耕地破壞、水體污染等；社會效益包括工程建設(shè)帶來的社會影響，例如社會穩(wěn)定及就業(yè)等，體現(xiàn)的是事后控制。
（二）國家治理中開展政府投資工程項目績效審計的必要性。
1．政府投資工程項目性質(zhì)決定了開展績效審計的必要性
政府投資工程項目投資額大，建設(shè)周期長，涉及相關(guān)單位多，政府部門投資、管理、監(jiān)督職能沒有分開，監(jiān)督體制不健全。一些國家重點工程投資數(shù)額大，建設(shè)周期長，涉及的勘察設(shè)計、施工和咨詢單位較多，政府投資工程管理難度大，容易造成投資效益低、損失大和腐敗問題，而國家重點工程項目關(guān)系國計民生，其資金利用效率直接關(guān)系到黨和各級政府的決策效果、影響我國經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的改善。因此在跟蹤審計和竣工決算審計中，必須注重績效審計，促使業(yè)主單位提高投資效益。
2．政府投資項目投資資金來源決定了開展績效審計的政府投資工程項目資金主要來自國家財政資金。依據(jù)委托代理理論，社會公眾是委托人，政府是代理人，政府代理社會公眾來管理和經(jīng)營社會公共資源，作為社會公共資源的所有者的社會公眾希望獲取代理人管理這些公共資源的效率的信息，而根據(jù)信息不對稱性，委托人社會公眾又無法直接獲取這些信息，需要國家審計向社會公眾提供真實的信息。在政府投資項目中，政府作為代理人把財政資金用于通過市場機制無法提供的基礎(chǔ)工程建設(shè)項目中，作為第三方國家審計就接受社會公眾的委托開展審計。從國家治理角度主要關(guān)注資金的使用效率和投資決策正確的正確性，績效審計正是從這一角度去分析高速鐵路投資工程項目投資效益和投資決策。
3．保護自然生態(tài)環(huán)境決定了開展績效審計的必要性
隨著基本建設(shè)工程項目不斷開展，我國自然生態(tài)環(huán)境破壞越來越嚴(yán)重，對人類生活造成了很大影響。國家投資建設(shè)的一些重大工程項目，經(jīng)常會貫穿多個省市，難免會出現(xiàn)非法占用耕地、破壞生態(tài)環(huán)境等問題和現(xiàn)象。在可持續(xù)發(fā)展的要求下，審計不僅要關(guān)注經(jīng)濟效益，更要把環(huán)境效益納入審計的重點內(nèi)容。
二、政府投資工程項目績效審計是實現(xiàn)國家良好治理的重要手段
（一）績效審計是提高國家治理全面性的有效途徑。隨著經(jīng)濟快速增長和投資形勢不斷發(fā)展，為了更好的服務(wù)于國家治理，審計內(nèi)容也更加全面、范圍更加廣泛?？冃徲嬙诒ＷC投資活動真實合法性的基礎(chǔ)上，更關(guān)注經(jīng)濟性、效率性及效益性，對管理效果、使用效益作出評價，對項目建設(shè)社會效益、經(jīng)濟效益進行充分審計，不僅促進建設(shè)單位提高投資效益，更加關(guān)注國家重點工程建設(shè)對環(huán)境對社會造成的影響。因此通過創(chuàng)新績效審計新方法是從更全面的角度對國家治理提出了新方法，為促進政府投資項目有序、可持續(xù)的建設(shè)提供保障，更好服務(wù)國家治理。
（二）績效審計是形成權(quán)力監(jiān)督機制的有力保障。在政府投資工程項目資金來源存在特殊性及現(xiàn)行體制的條件下，我國行政機關(guān)形成了自己監(jiān)督自己的局面，沒有一套有效科學(xué)的監(jiān)督體系去監(jiān)督制約行政部門，進而要求審計機關(guān)必須充分發(fā)揮制約監(jiān)督職能?？冃徲嫴粌H從經(jīng)濟性上發(fā)現(xiàn)問題，也從效益效率方面去分析，更從機制體制層面上提出建議。如在近年來開展的國家重點工程項目審計中，通過開展績效審計，并重點關(guān)注政府相關(guān)部門是否存在利用職權(quán)干預(yù)工程建設(shè)、項目預(yù)算與實際成本相差較大、申報虛假建設(shè)項目以套取財政資金、違法招投標(biāo)、由于決策失誤引起的投資損失浪費等問題，進一步推動審計監(jiān)督常態(tài)化、長效化、科學(xué)化發(fā)展，加強了對權(quán)力的制約和監(jiān)督。
（三）績效審計是促進建設(shè)項目運營達到預(yù)期效果的有利手段。建設(shè)項目的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益都是在項目建成投產(chǎn)運營階段實現(xiàn)的，當(dāng)項目建成后沒有按照預(yù)期效果或者無法正常運作，都會影響建設(shè)項目效益的發(fā)揮?？冃徲嬛饕獙ǔ赏懂a(chǎn)項目的運營情況做一系列的調(diào)查，分析達不到預(yù)期效果的原因以及對環(huán)境社會不良影響，從宏觀制度層面提出建議和對策。如在近年來開展的重點工程項目審計中，審計人員采用實地考察與研究第一手資料相結(jié)合方式，通過對比分析項目生產(chǎn)能力、投資回收期等指標(biāo)來進行綜合評價；在環(huán)境方面，通過審查沿線水體污染、工程沿線耕地占用、附近易燃易爆物體設(shè)置、動物生存環(huán)境破壞、項目建設(shè)對沿線氣候影響，分析、評價是否與項目可行性研究中環(huán)境影響評估一致；社會影響方面，分析和評價建設(shè)項目給沿線人們生活帶來的便利、是否引起沿線房價非理性上漲、是否能夠加強社會穩(wěn)定等。通過績效審計，從項目建設(shè)管理體制及運營機制層面上提出使項目達到預(yù)期效果的審計建議。
面對新形勢、新任務(wù)和新要求，政府投資工程項目審計要不斷開創(chuàng)新的審計思路、新的審計方法，適應(yīng)國家治理的新需要，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用。（魏軍）
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